Начало работы Высшего административного суда Украины (ВАСУ) — 1 сентября 2005 года — ознаменовало старт новой эпохи в публично-правовой сфере. Тогда флагман системы административных судов — ВАСУ — поднимали 17 судей, на плечи которых свалилось около 30 тысяч дел, переданных от других судов, не считая дел, которые хоть и медленно, но уверенно стали поступать «по вертикали».

Какие задачи в то время стояли перед судом, поменялись ли они за десятилетие? Какой опыт украинских административных судов европейские эксперты называют передовым и заимствуют? И наконец, какое будущее у системы админсудов по проекту изменений в Основной Закон Украины? Об этом и о многом другом в интервью газете «Юридическая практика» рассказал судья, стоявший у истоков развития административной юстиции, секретарь пленума ВАСУ, заместитель председателя ВАСУ Михаил Смокович.

 

— Михаил Иванович, 1 сентября с.г. исполняется десять лет со дня, когда Высший административный суд Украины (ВАСУ) начал рассмотрение административных дел. Расскажите, пожалуйста, с какими проблемами пришлось столкнуться суду на заре своей деятельности?

— Действительно, ВАСУ начал свою деятельность 1 сентября 2005 года — тогда вступил в силу Кодекс административного судопроизводства (КАС) Украины, который был принят 6 июля того же года. По правде говоря, эти десять лет пролетели, как мгновенье. За это время нам пришлось столкнуться с проблемами, связанными с осуществлением правосудия, организацией судопроизводства, построением системы административных судов.

В первый год процессуальной деятельности в ВАСУ работали 17 судей. Именно эти судьи начинали рассматривать дела, формировать систему административных судов, формировать органы судейского самоуправления, квалификационные органы, занимались организацией пленума ВАСУ, набором аппарата суда, дальнейшим отбором судей. Тогда же возник вопрос предоставления методической помощи судам нижестоящих инстанций в применении КАС Украины, норм материального права при рассмотрении административных дел.

Все это общие трудности. Возникли еще и процессуальные проблемы. Так, впервые именно в процессуальном законодательстве — КАС Украины — был внедрен принцип верховенства права. Тогда еще не было доктрины принципа верховенства права. Но общество ждать не могло. Поэтому судьи вынуждены были переобучаться и практически вслепую применять принцип на практике.

Список проблем дополнился еще одной. В ноябре 2005 года стартовал избирательный процесс выборов народных депутатов Украины и органов местного самоуправления в 2006-м. Представьте себе: практики нет, нормативно-правовое регулирование новое, КАС Украины установил особенности для рассмотрения данной категории дел. Апробировать новеллы Кодекса пришлось судьям, которые раньше имели дело с уголовными, гражданскими, хозяйственными, военными делами.

Кроме того, КАС Украины предусматривал, что с 1 сентября 2005 года Верховный Суд Украины как суд кассационной инстанции и Высший хозяйственный суд Украины передают ВАСУ все дела, касающиеся административного судопроизводства. Общее количество таких дел — около 30 тысяч. К концу октября 2005 года начался вал дел, которые поступали в административные суды после 1 сентября 2005 года.

Суд размещался в трех разных зданиях. Судьи едва знали друг друга. Тогдашний председатель ВАСУ Александр Пасенюк работал в кабинете, который занимал, пребывая еще на должности замминистра юстиции Украины. Там он проводил совещания, рядом с кабинетом располагалась канцелярия, где мы получали корреспонденцию, а потом разъезжались в разные стороны Киева для рассмотрения дел.

Вот в таких условиях начинала работать система админсудов.

 

— Что бы вы назвали главным достижением и главным провалом этого десятилетия?

— Я как один из первых судей ВАСУ могу заявить, что негативных моментов было много — это факт. Но назвать их провалами нельзя. Что касается достижений, то их было немало. Основное из них — суды административной системы исполняют свои функции: защищают права, свободы и интересы лиц от произвола субъектов властных полномочий.

Чтобы не быть голословным, приведу статистические данные. За десять лет местные административные суды рассмотрели почти 10 млн  дел и материалов. Удовлетворено более 7 млн исков. Это означает, что 85 % решений вынесено в пользу граждан и юридических лиц. К примеру, в Германии из десяти дел только одно принимается в пользу граждан, и это нормально. Возможно, там субъекты властных полномочий действуют в большем соответствии с буквой закона. Апелляционные административные суды за период своей деятельности рассмотрели свыше 4 млн дел и материалов, ВАСУ как суд кассационной инстанции рассмотрел почти 500 тыс. материалов. Но эти сухие статистические данные не в полной мере раскрывают смысл наших достижений.

Судьи административных судов на высоком уровне научились применять принцип верховенства права, действовать по международным стандартам, рассматривать дела с учетом практики Европейского суда по правам человека. Судьи административных судов — это уже те правовики, которые воспринимают и понимают закон не буквально, а с учетом перечисленного.

За эти годы пленумом ВАСУ проведено 25 заседаний, принято 97 постановлений, из них 40 постановлений, содержащих разъяснения по применению законодательства. Особенно хочу выделить постановление пленума ВАСУ о применении законодательства во время решения избирательных споров. Соответствующее разъяснение мы давали в 2007 году, а в 2013-м постановление принято в новой редакции. Последняя редакция в вопросе защиты прав граждан, обеспечения доступа к суду, обеспечения принципов официальности, верховенства права значительно прогрессивнее первоначальной.

Особое значение имеет постановление пленума суда от 25 июня 2009 года «О судебной практике рассмотрения споров относительно статуса беженца и лица, нуждающегося в дополнительной или временной защите, принудительного возвращения и принудительного выдворения иностранца или лица без гражданства с Украины и споров, связанных с пребыванием иностранца и лица без гражданства на Украине». Эта практика приближена к международным стандартам. Признаюсь вам: как только административное судопроизводство внедрялось, эти вопросы были на нулевом уровне. Пристальное внимание данному вопросу уделило Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, ведь именно при помощи административных судов можно обеспечить необходимый уровень защиты иностранцев, лиц без гражданства, которые ищут убежище в другом государстве. Обратите внимание: не миграционные, не таможенные органы, а суды. В этом вопросе мы вышли на такой уровень, что нивелировали все нарекания со стороны общества.

Есть определенные достижения и в научно-издательской работе. При ВАСУ действует Научно-консультативный совет, в состав которого входят ученые: и конституционалисты, и административисты. Сегодня совет предоставляет научно-консультативные заключения, используемые судами при рассмотрении административных споров. Мы поняли, что практика — это важно, но без науки, международных стандартов, практики Европейского суда по правам человека она не воспринимается.

Нам есть чем гордиться и чем хвастаться. У нас уже начали заимствовать опыт.

 

— О чем именно идет речь?

— Весной я посетил в Польше мероприятие, организованное институтом ОБСЕ БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека), посвященное обеспечению унификации во время рассмотрения избирательных споров в постсоветских странах. Европейские эксперты отмечали, что наша судебная практика в этом вопросе самая прогрессивная. Им импонирует наше видение, толкование законодательства относительно того, что субъекты избирательного процесса, в том числе и наблюдатели, имеют право обращаться в суд независимо от факта нарушения права. Если контролеры избирательного процесса заметили нарушение, они обращаются в суд с тем, чтобы его устранить, а не просто зафиксировать. И предварительно эксперты БДИПЧ выразили намерение разработать соответствующие рекомендации для других европейских стран.

В нашем избирательном законодательстве есть и другие достижения. У нас право голоса имеют осужденные, в других развитых европейских странах отбывающие наказание такого права не имеют.

 

— Ощущается некий диссонанс… Вы говорите о высоких показателях и таких весомых достижениях, почему же сплошь и рядом мы слышим о низком уровне доверия граждан к суду?

— Причем слышим от политиков, которые крайними делают суды. Это уже как лозунг, элемент пропаганды. Возьмем, к примеру, соцопросы. Если спросить у рядового гражданина, доверяет ли он суду, то он повторит то, что ежедневно слышит из уст политиков по телевизору и СМИ: «Нет, в судах тотальная коррупция, судьи принимают только незаконные решения». Если спросить у гражданина, который непосредственно был участником судебного процесса, его мнение будет кардинально другим. Совсем недавно Запорожский окружной административный суд проводил соответствующий опрос — 97 % лиц, побывавших в суде, ему доверяют.

К примеру, у меня спросят: «В Ливии хорошо?». Руководствуясь информацией, передаваемой по телевидению (или другими словами — пропагандой), я с уверенностью скажу: «Нет, там война и ничего хорошего в этом нет». Но, думаю, если бы я там побывал, мое мнение было бы не таким категорическим.

Из этого следуют два вывода: подобные опросы следует проводить среди непосредственных потребителей судебных услуг. Во-вторых, о качестве судебной системы нужно судить не по нескольким судебным решениям. Если за десять лет местные административные суды рассмотрели почти 10 млн дел, то разве справедливо оценивать их качество даже по сотне дел или обвинять в этом весь судебный корпус?

Но отойдем от административной юстиции. К примеру, в уголовно-процессуальном законодательстве предусмотрено, что судья подозреваемому назначает меру пресечения в виде взятия под стражу и назначает залог. Если залог внесен, судья уже ничего не может сделать и подозреваемого выпускают. Общество делает виновным в этом не законодателя, а суд. Сейчас некоторые нормы уголовного законодательства уже получили «иммунитет» от залога, но это только в компетенции законодателя.

Могу заверить, что в административном судопроизводстве 99 % судей не пойдет на незаконное решение спора. Сомнения в законности решения (даже своего) всегда есть. Посмотрите на эту нормативную «паутину»: один закон принимается, вторым вносятся изменения, потом поступает конституционное представление в Конституционный Суд Украины (КСУ), который признает неконституционными изменения, мы возвращаемся к старому законодательству, а тут со своими постановлениями вмешивается правительство, потом мы еще откроем практику Евросуда и все… В такой нормативной «паутине» мы должны найти справедливое решение спора. Это непросто. Если норма четкая, не подлежит двусмысленному толкованию, то и решение спора, соответственно, зависит лишь от установленных обстоятельств.

Но и в этом направлении мы работаем. К слову, Высшей квалификационной комиссией судей Украины (ВККС) наработаны 110 правил толкования законодательства. Правила разъясняют, какая норма специальная, какая — общая, как применять принцип верховенства права, какие нормы имеют высшую юридическую силу: Конституция Украины, Конвенция о защите прав человека и основоположных свобод, решение КСУ или Европейского суда… Очень много вопросов.

Возьмем дело о присвоении Роману Шухевичу звания Героя Украины. Почему административные суды отменили соответствующий Указ Президента Украины? В Законе Украины «О государственных наградах Украины» прямо указано, что такое звание присваивается гражданам Украины. Шухевич был гражданином Украины? Если бы в Законе было написано «гражданам Украины и лицам, которые боролись за независимость Украины», тогда, вероятно, исход дела был бы другим.

Я рассматривал не менее резонансные дела о присвоении звания Героя Украины Владимиру Ивасюку и Василию Стусу, о награждении орденом Муаммара Каддафи. Исходя из того, что соответствующими указами не нарушены права истцов, коллегия судей отказала в удовлетворении иска.

— Административным судам досталось от общества еще и за дела по мирным собраниям…

— Да. Я бы сказал, что больше всего нареканий в адрес административных судов касалось запрета мирных собраний. Верховный Совет Украины не хочет принимать закон о свободе мирных собраний, поэтому у нас и возникают проблемы. Судьи на данный момент могут руководствоваться только статьей 39 Конституции Украины, частью 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод и процедурой рассмотрения, предусмотренной КАС Украины. Сейчас мы работаем над процедурными изменениями в Кодекс, чтобы урегулировать эти вопросы. Только путем регламентации мы можем обеспечить единство практики, навести порядок в этих правоотношениях.

Как я уже сказал, парламент не хочет принимать соответствующий закон, но не хотят этого и активисты. Однако, исходя из решений Европейского суда («Веренцов против Украины»), отсутствие законодательного регулирования этих правоотношений — уже нарушение свободы на мирные собрания.

Ситуации бывают довольно разные. Например, в ходе рассмотрения дела о запрете мирного собрания  чернобыльцев перед управлением Пенсионного фонда поступает информация, что готовится теракт. Получается, что судья, как ясновидящий, должен предугадать, будет ли теракт в это воскресенье или нет, разрешить пикет или запретить? Предположим, судья запретил пикет, теракта не было. В понедельник активисты поднимают шум — судья вынес незаконное решение. Представим себе, что судья проигнорировал сообщение о возможном теракте, пикет состоялся, а теракт произошел…

А теперь расскажу о другом примере из практики. В начале весны 2014-го в Донецке состоялось контрсобрание разных политических сил. Судья отказывает в удовлетворении иска о запрете собрания. Милиция не удерживает это контрсобрание, происходит столкновение, в результате которого от ножевого ранения погибает молодой журналист. Почему судья не запретил проведение того злополучного собрания? Этот вопрос терзает судью до сих пор. В данном случае активисты уже обвиняют не судью, а милицию, которая допустила столкновение. Но в милиции говорят: если бы был судебный запрет, они бы вообще никого на площадь не пустили.

Как видим, сложность в том, что в обычных делах мы смотрим назад — свидетели, доказательства, показания. А в этой категории дел судья должен предугадать: а что, если…

— В проекте изменений в Конституцию Украины административной юрисдикции отводится особое место: «С целью защиты прав и свобод лица в сфере публично-правовых отношений действуют административные суды». Означает ли это автономию для административной системы?

— Когда мы говорим об автономии, подразумеваем единство в системе судебной власти, но со своей административной юрисдикцией. Действительно, мы хотим, чтобы только административные суды осуществляли административное судопроизводство. Сегодня местными административными судами являются еще и общие суды, рассматривающие немало других дел. Это 664 суда Украины. Разве работа судьи может быть одинаково эффективной во всех делах? Едва ли. А споры с властью очень непростые. В 16 европейских странах административная система отделена от остальных, имеет свой Высший или Верховный суд.

Что касается вашего вопроса, то такая формулировка позволяет говорить об автономии, однако по проекту изменений в Основной Закон монополия остается у Верховного Суда Украины. В настоящее время многие политические силы и общественные организации говорят о том, что система административных судов должна быть отдельной. Именно так граждане, юридические лица смогут контролировать действия власти. Тысячелетиями наука идет к разделу права на частное и публичное. История других государств должна нас научить, что именно административные суды создавались после тоталитарных режимов.

Поэтому я как член Конституционной комиссии добиваюсь, чтобы в Конституции была предусмотрена автономия для системы во главе с Верховным административным судом Украины. Прежде всего это важно для обеспечения независимости судов. Уже стало традицией — как только какое-то весомое «политическое дело» попадает в суд, тут же в парламенте регистрируется законопроект о ликвидации ВАСУ/системы административных судов и об увольнении судей. Безусловно, это важно и для общества, которое должно иметь независимые административные суды. К сожалению, общество пока этого не понимает, да и сами судьи, особенно других юрисдикций, не разделяют наши стремления к автономии: якобы таким образом ущемляются их интересы. Не пойму, какие интересы они имеют в виду, ведь во главе угла нужно ставить интересы общества, а не другие интересы.

 

— В чем вы видите дальнейшее развитие системы административных судов?

— Развитие системы административных судов вижу в развитии публичного права — правового регулирования публичных правоотношений. Именно из-за некачественного урегулирования возникает недоверие общества. Это во-первых. Во-вторых — усовершенствование процессов доступа к правосудию. В-третьих, общество должно контролировать власть не только когда права уже нарушены, а защищаться, когда есть опасения, что права могут быть нарушены в будущем. Чтобы было понятнее, приведу банальный пример о человеке и бездомной собаке. Лицо не может обратиться в суд с иском к соответствующим коммунальным службам, чтобы те навели порядок, ведь человека эта бездомная собака еще не укусила.

Это о принципах. Но если говорить о самой системе, то будущее за досудебным урегулированием споров (медиация, обращение в вышестоящий орган), за обеспечением принципа доступности к правосудию. Украина — большая страна, и один окружной административный суд — это мало, нужно три-четыре на область. Нуждаются в усовершенствовании процессы рассмотрения дел при помощи видеоконференцсвязи. Нужно развивать электронный суд. Бумажный документооборот только тормозит процесс, а дела, особенно избирательные, не терпят промедления.

В развитии административной системы  судов важное место занимает судейский корпус. На мой взгляд, к судьям административных судов должны быть ужесточены требования, как возрастные, так и квалификационные. Поверьте моему опыту, дела против власти — очень непростые, и рассматривать их должен судья, состоявшийся как личность.

Нужно упрощать написание судебных решений. К примеру, в США судья рассмотрел дело о банкротстве и говорит стороне: «Вы выиграли дело, вы подготовили текст судебного решения?» Сторона отвечает положительно. Судья подписывает его, ставит именную печать и просит копию предоставить оппоненту. После малой судебной реформы у нас был институт «немотивированного судебного решения», когда решение обосновывалось только по желанию сторон, но в дальнейшем от данного института отказались, а нужно было его усовершенствовать. Убежден, что необходимо упрощать эти процессы. Тогда повысится эффективность судебного рассмотрения. Длительность рассмотрения дела влияет на оперативность восстановления нарушенного права, к которой мы так стремимся.

 

(Беседовала Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ,

«Юридическая практика»)