Работа Верховной Рады Украины IX созыва началась с конституционных изменений. Нашумевшим стало снятие неприкосновенности с народных депутатов Украины. Следует отметить, что законопроект № 7203 «О внесении изменений в статью 80 Конституции Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины)» был внесен на рассмотрение парламента и определен как неотложный Президентом Украины Петром Порошенко еще в октябре 2017 года. Но только в начале июля прошлого года был получен положительный вывод Конституционного Суда Украины (КСУ). Довести начатое до конца взялась уже новая власть, и 3 сентября с.г. соответствующий закон об отмене неприкосновенности был принят парламентом, а 11 сентября подписан Президентом Украины.

И все же новый глава государства Владимир Зеленский намерен внести еще ряд изменений в Основной Закон. Среди них и те, которые непосредственно затрагивают интересы народных избранников. В частности, речь идет о законопроекте № 1017 «О внесении изменений в статьи 76 и 77 Конституции Украины (относительно уменьшения конституционного состава Верховной Рады Украины и закрепления пропорциональной избирательной системы)», а также о законопроекте № 1027 «О внесении изменений в статью 81 Конституции Украины относительно дополнительных оснований досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины». Предлагаем рассмотреть все вышеупомянутые инициативы.

Уже прикосновенны

Итак, из статьи 80 Конституции Украины предлагается исключить норму, гарантирующую народным депутатам Украины депутатскую неприкосновенность. Также будет исключено положение, согласно которому «народные депутаты Украины не могут без согласия Верховной Рады Украины быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны и арестованы».

Анализируя такие конституционные правки, эксперты обращают внимание, что исключение из Основного Закона норм о неприкосновенности еще не означает ее снятие. Дело в том, что Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» и Уголовный процессуальный кодекс (УПК) Украины до сих пор гарантируют депутатскую неприкосновенность. Таким образом, неприкосновенность останется действовать на уровне закона.

Впрочем, Закон «О внесении изменений в статью 80 Конституции Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины)», в случае его принятия, вступает в силу только с 1 января 2020 года, и у парламента есть еще время, чтобы принять законы, которые исключат положения о неприкосновенности из других нормативно-правовых актов Украины.

Здесь следует сказать, что Президент Украины 29 августа с.г. внес в парламент законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования отдельных положений уголовного процессуального законодательства» (законопроект № 1009), который определен как неотложный. На момент написания статьи законопроект уже принят за основу и готовится ко второму чтению. В частности, данным законопроектом предлагается исключить из статьи 27 «Неприкосновенность народного депутата Украины» Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» часть 2: «Обыск, задержание народного депутата или осмотр личных вещей и багажа, транспорта, жилого или служебного помещения народного депутата, а также нарушение тайны переписки, телефонных разговоров, телеграфной и другой корреспонденции и применение других мер, которые в соответствии с законом ограничивают права и свободы народного депутата, допускаются только в случае, когда Верховной Радой Украины дано согласие на привлечение его к уголовной ответственности, если другими способами получить информацию невозможно».

Депутатская неприкосновенность необходима в качестве инструмента для недопущения политических преследований членов парламента, и это ее единственная задача, комментирует вопрос снятия неприкосновенности Руслан Сидорович, народный депутат Украины VIII созыва: «Венецианская комиссия еще в 2015 году в своем заключении акцентировала внимание на том, что полное снятие депутатской неприкосновенности в условиях молодой демократии может угрожать самой демократии». «Могла ли быть альтернатива этому решению?» — такой вопрос мы задали г-ну Сидоровичу. «Безусловно, — отвечает он. — Альтернативный вариант был подготовлен в рамках законопроекта № 5487, поданного депутатами Верховной Рады Украины VIII созыва. В этом законопроекте предлагалось внести изменения не в Конституцию Украины, а в три закона: УПК Украины, Закон Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» и Закон Украины «О статусе народного депутата Украины». Проектом предлагалось значительно упростить процедуру рассмотрения Верховной Радой Украины представления о привлечении к уголовной ответственности, в частности, путем рассмотрения такого представления сразу в сессионном зале, первым вопросом повестки дня пленарного заседания и без заключения регламентного комитета. Кроме того, предлагалось внести изменения в УПК Украины и предусмотреть возможность совершать в отношении народного депутата Украины негласные следственные действия с целью обеспечения возможности для соответствующих органов собирать доказательственную базу. В настоящее время все собранные доказательства до момента согласия парламента считаются недопустимыми. В свою очередь считается демократической европейской практикой, когда в отношении депутата проводятся следственные действия, он обязан являться на допросы и давать показания, за исключением взятия под стражу, ведь для этого необходимо решение парламента. Если был бы принят соответствующий законопроект, то вносить изменения в Конституцию Украины не было бы необходимости, а так называемая феодальная неприкосновенность ушла бы в прошлое», — резюмировал Руслан Сидорович.

Прогулы и кнопкодавство

Неличное голосование народных депутатов Украины, а также непосещение ими заседаний парламента и его органов остаются одними из главных проблем парламентской дисциплины. Разрешить эти вопросы Президент Украины предлагает следующим образом: за прогулы и кнопкодавство лишать депутатского мандата. Так, 29 августа главой государства был зарегистрирован законопроект № 1027 «О внесении изменений в статью 81 Конституции Украины (относительно оснований досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины)». Таким образом, статью 81 Основного Закона предлагается дополнить таким основанием досрочного прекращения полномочий парламентария, как установление судом факта неличного голосования народным депутатом Украины в Верховной Раде Украины, то есть голосование народным депутатом Украины вместо другого народного депутата Украины или предоставление народным депутатом Украины возможности проголосовать вместо него другому народному депутату Украины. При этом факт неличного голосования должен установить суд, так как полномочия народного избранника будут прекращаться с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда. Еще одно основание для лишения мандата — отсутствие народного депутата Украины без уважительных причин на трети пленарных заседаний парламента и/или заседаний комитета Верховной Рады Украины, членом которого он является, в течение одной очередной сессии. В случае таких прогулов, а также при нарушении требований относительно несовместительства депутатского мандата с другими видами деятельности полномочия парламентария будут прекращаться досрочно по решению Верховного Суда.

Все вышеупомянутые законопроекты направлены на ослабление статуса народного депутата Украины, и законопроект № 1027 не исключение, считает Юлия Кириченко, эксперт Центра политико-правовых реформ по конституционному праву: «Законопроект вводит два дополнительных основания досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины, которые, как правило, не существуют в других странах. Вопрос, касающийся посещения пленарных заседаний, демократические страны решают по-другому, устанавливая иной порядок принятия законов — большинством от присутствующих. Поэтому парламентарии заинтересованы присутствовать во время голосования, так как в противном случае решение о принятии или непринятии закона останется за оппозицией. Что касается кнопкодавства, то предложенная норма выписана таким образом, что содержит много рисков. Мало того, что народный избранник может сознательно проголосовать за своего коллегу, так еще вводится такое основание, как «предоставил возможность» проголосовать вместо себя другому депутату. Такая формулировка позволит лишать мандата фактически любого народного депутата Украины. Решить эту проблему можно с помощью новых технологий, а не посредством внесения изменений в Конституцию Украины».

Зал будет пустовать

Еще одной новеллой, вызвавшей общественный резонанс, стало предложение уменьшить количественный состав парламента. Как говорится в пояснительной записке к законопроекту № 1017, целью внесения таких изменений является оптимизация единого органа законодательной власти. Итак, законопроектом № 1017 предлагается уменьшить конституционный состав Верховной Рады Украины до 300 народных депутатов.

Этим же законопроектом вводится такой избирательный ценз, как владение кандидатами в народные депутаты Украины государственным языком.

Кроме того, законодательной инициативой предлагается закрепить на уровне Основного Закона пропорциональную избирательную систему на выборах Верховной Рады Украины. Здесь следует отметить, что принятый парламентом Избирательный кодекс Украины уже вводит пропорциональную систему, предусматривая, что выборы депутатов осуществляются на основе пропорциональной системы по избирательным спискам кандидатов в депутаты от политических партий.

На вопрос, повлияют ли конституционные изменения на законодательное регулирование избирательного процесса Украины, ответил Руслан Сидорович: «Идея уменьшения количества народных депутатов Украины приведет к необходимости пересмотра количества избирательных округов, количества избирательных комиссий и в принципе к изменению самой философии избирательного процесса». Впрочем, по мнению Руслана Сидоровича, уменьшение количества членов парламента никоим образом не повлияет на повышение эффективности деятельности Верховной Рады Украины, поскольку пропорциональное соотношение продуктивно работающих парламентариев не изменится. Во-первых, на одного народного избранника будет приходиться в 1,5 раза больше избирателей, с которыми он должен общаться. Во-вторых, олигархическим силам для влияния на принятие нужных решений необходимо будет «содержать» и «убеждать» в 1,5 раза меньше «ручных» депутатов, предположил г-н Сидорович. Отметим, что для принятия решений большинством голосов будет необходим 151 голос, а квалифицированным большинством — всего 200.

И если закон о снятии депутатской неприкосновенности уже принят, то для других конституциональных реформ необходимо еще получить выводы Конституционного Суда Украины. Впрочем, законопроекты № 1017 и № 1027 уже направлены в КСУ, и сейчас общество с нетерпением ожидает заключения конституционной инстанции.

Алина НАЗАРЧУК • «Юридическая практика»