Право законодательной инициативы для народа — PRAVO.UA
прапор_України
2024

Генеральний партнер 2024 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА

Услуга народу

Право законодательной инициативы для народа

Юристы настороженно относятся к законопроекту о праве законодательной инициативы народа, определенному главой государства как неотложный

Среди всего законотворческого потока, который так стремительно несется в Верховную Раду Украины с конца августа, проект закона о внесении изменений в статью 93 Конституции Украины относительно права законодательной инициативы для народа № 1015 является самым лаконичным и наиболее противоречивым. Как обращают внимание юристы, он не содержит механизмов реализации такого права народа и имеет все шансы стать очередной «мертвой» законодательной нормой. Но разве это может остановить нынешнее парламентское монобольшинство?

Как указано в сопроводительных документах, перечень субъектов права законодательной инициативы, определенный сегодня статьей 93 Конституции Украины, является «суженым и лишает возможности выступать таким субъектом непосредственно народ Украины как единственный источник власти». Законопроектом предлагается дополнить перечень субъектов права законодательной инициативы, в числе которых Президент Украины, Кабинет Министров Украины, народные депутаты Украины, таким субъектом, как народ. Инициатором этого документа выступает не кто иной, как Президент Украины Владимир Зеленский. Он определил свою инициативу как неотложную.

Законопроект № 1015 уже прошел процедуру инициализации в профильном парламентском комитете. Комитет Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики рекомендовал парламенту включить законопроект № 1015 в повестку дня второй сессии Верховной Рады Украины ІХ созыва и направил его в Конституционный Суд Украины для получения заключения относительно соответствия требованиям статей 157 и 158 Основного Закона.

Игорь Попов, народный депутат Украины VIII созыва, в комментарии «ЮП» напоминает, что расширение механизмов народовластия было одним из пунктов программы Президента Украины Владимира Зеленского. «Во время избирательной кампании кандидат не рассказывал в деталях о своих идеях, однако, судя по риторике, это должно быть что-то похожее на реформы итальянского движения «Пять звезд». Эта партия в первую очередь внедрила механизмы консультаций со своими членами накануне важных голосований и усовершенствовала способы постоянной коммуникации с избирателями, в том числе посредством онлайн-платформ», — отмечает г-н Попов.

По его словам, «законодательная инициатива народа» более присуща левым популистским партиям и не применяется в странах с устоявшейся демократией. «В украинском парламенте представлен весь спектр политических мнений, поэтому фактически любая народная инициатива может быть внесена в виде законопроекта народными депутатами Украины», — считает он.

«Кроме того, успешно действует инструмент электронных петиций. Граждане активно принимают участие в сборе подписей за идею законопроекта, и в случае массовой поддержки депутаты должны разработать соответствующий законопроект и внести его в парламент», — комментирует Игорь Попов и добавляет, что главный механизм народовластия — это всеукраинский и местные референдумы. «К сожалению, уже несколько лет в Украине нет закона о референдуме. И новая власть должна была бы поставить в приоритет разработку такого закона, причем чтобы народ имел реальную возможность инициировать подобный референдум, а его результаты имели влияние на политику», — убежден эксперт.

«Из текста законопроекта № 1015 и пояснительной записки к нему не понятно, каким авторы видят механизм реализации права законодательной инициативы народа. Вариантов достаточно много, ведь народ как совокупность граждан Украины — это абстракция, его условное волеизъявление можно сформировать только по какой-то специальной процедуре. Законопроект ее не предлагает даже в общих чертах, что уже заставляет относиться к инициативе настороженно», — отмечает старший партнер Юридической группы EUCON, профессор, д.ю.н. Анатолий Мирошниченко.

Он считает, что законотворческая деятельность является сложным процессом, требующим глубоких профессиональных знаний, а кроме этого еще и кропотливой и длительной работы по изучению социального, экономического и другого контекста, проведения сравнительно-правового и сравнительно-исторического анализа, изучения влияния, которое будет иметь та или иная инициатива, тщательного вписывания предлагаемых правил в существующее правовое поле… «Часто проблема имеет «двойное» и даже «тройное» дно, когда наличие каких-то «подводных камней» при беглом ознакомлении с вопросом не является очевидным даже для специалиста», — обращает внимание г-н Мирошниченко.

«Не думаю, что народ в целом — это тот субъект, который приспособлен для выполнения законотворческой функции, причем даже в усеченном виде (как право законодательной инициативы). Поэтому даже если созданный механизм реализации функции законодательной инициативы окажется более-менее простым и дешевым (как, например, электронное голосование), парламент рискует быть заваленным инициативами в стиле «если бы я был полтавским сотником», в чем мало хорошего», — предостерегает Анатолий Мирошниченко.

Какой он видит модель реализации права народа в отношении инициирования проектов законов? Желательно, чтобы народ действовал через специальный орган, специально предназначенный для осуществления законотворческой деятельности, который был хотя бы теоретически приспособлен для этой работы. «Такой орган человечество уже создало, это — парламент, — напоминает комментатор и продолжает: — Более того, в современном обществе уже давно назрела необходимость повышения профессионального уровня членов парламента — убежден, что пассивное избирательное право рано или поздно будет ограничено с тем, чтобы установить для членов парламента определенные пороговые требования с точки зрения прежде всего интеллектуальной и психологической пригодности к законотворческой работе. По меньшей мере требования к парламентариям не должны быть ниже, чем требования к рядовому работнику патрульной полиции», — считает старший партнер EUCON.

Г-н Мирошниченко солидарен с г-ном Поповым в том, что институт петиций в этом контексте является целесообразным: народ (или определенная его часть) в произвольной форме инициирует перед отдельными членами парламента или Президентом (как субъектами, имеющими право законодательной инициативы) те или иные вопросы, которые его беспокоят. «Но этот механизм не должен предусматривать предложение определенного текста, который парламент должен бы принять за основу или отклонить», — резюмирует Анатолий Мирошниченко.

В свою очередь, адвокат Pavlenko Legal Group Григорий Павленко отмечает, что непосредственное народовластие (иногда это называют прямой демократией) является такой организацией власти, при которой основные решения относительно управления государственными делами принимаются народом на референдумах или собраниях. «В то же время народовластие через соответствующие государственные органы (представительская демократия) осуществляется именно через волеизъявление народа, выражаемое в выборе лиц, которых народ хочет видеть в государственных органах, в частности в Верховной Раде Украины или органах местного самоуправления», — проводит параллели г-н Павленко. Вместе с тем, как он отмечает, именно на избранных народом субъектов законодательной инициативы возлагается право инициировать принятие законов парламентом. «Это нормальная составляющая демократического процесса, который предусматривает делегирование народом функций законотворчества избранным им лицам, и фактически народ уже и так является субъектом права законодательной инициативы, которое он осуществляет именно путем делегирования», — разъясняет комментатор.

«Однако в случае наделения народа самостоятельным правом подавать проекты законов на рассмотрение парламента возникает риск смешения прямой и представительской демократии. Сегодня не совсем понятно, какой может быть процедура внесения проектов законов на рассмотрение Верховной Рады Украины именно народом, но предполагаю, что народные инициативы могут значительно усложнить работу парламента и вообще рискуют стать инструментом политического манипулирования», — подводит черту Григорий Павленко.

Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ • «Юридическая практика»

 



ПРЯМАЯ РЕЧЬ
Народ, а не граждане
Виктория ПТАШНИК, народный депутат Украины VIII созыва
Наделение на­рода правом законодательной инициативы, на мой взгляд, выглядит как популизм. Данное предложенное обусловлено желанием понравиться избирателям, хотя не понятно, какую существующую проблему должны решить предложенные изменения.
Более того, ни Президент Украины Владимир Зеленский, ни депутаты от его партии не объясняют, каким образом данное конституционное новшество будет реализовываться на практике в случае принятия законопроекта № 1015. Не исключаю, что быстрой его реализации на уровне закона не будет, соответствующая норма останется «мертвой», пока к власти не придут те, кто сможет использовать ее в своих собственных интересах. К сожалению.
Учитывая, что это изменения к Конституции Украины и такое предложение является новеллой для нас, при последующем голосовании я бы советовала команде Зеленского представить механизм дальнейшей реализации соответствующих изменений.
Так, право законодательной инициативы избирателей существует в Латвии, Литве, Польше, Словении, Испании, Венгрии, Австрии. Как правило, устанавливается минимальное количество избирателей, которые могут инициировать те или другие изменения. Затем изменения попадают в парламент, где анализируется целесообразность их рассмотрения и в дальнейшем принятия.
Венецианская комиссия с опасением относится к подобным инициативам, ведь существует риск, что они могут подаваться в интересах конкретных лиц и отнюдь не отражают интересы всего народа. Думаю, для Украины вероятность наступления подобного риска очень высока, если учитывать все еще серьезное влияние олигархов на политику и экономику государства. Поэтому было бы интересно получить заключение Венецианской комиссии относительно целесообразности введения таких норм в Украине.
До принятия подобных изменений необходимо предоставить ответы на многие вопросы. Кто может подавать законодательные изменения, каково минимальное количество людей, это должны быть любые граждане Украины или только те, кто имеет право выбирать? Что представляет собой механизм реализации подобного права? Могут ли граждане подавать законодательные инициативы по всем вопросам или все-таки будет существовать перечень ограничений? Например, изменения налогов или повышение минимальной заработной платы или пенсий также могут быть предметом их ведения?
В любом случае я считаю, что общие ответы на эти вопросы следует закрепить на уровне Конституции Украины, а не надеяться на их дальнейшее разрешение в законе. Законы легче изменять, и не хотелось, чтобы кто-то потом на уровне закона прописал право граждан других государств подавать подобные законодательные инициативы, которыми можно будет умело манипулировать в Верховной Раде Украины, используя парламентскую трибуну. Ведь, как вы могли заметить, Владимир Зеленский предлагает наделить правом законодательной инициативы не граждан Украины, а народ, то есть население государства (которого, кстати, в конституционных изменениях не указано). А это уже совсем другая история.

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

Баннер_на_сайт_тип_1
YPpicnic600x900
баннер_600_90px_2
2024
tg-10
Legal High School

Інші новини

PRAVO.UA