Президент Украины своим Указом № 328/2012 от 17 мая с.г. «О Конститу­ционной Ассамблее» (КА) утвердил По­ложе­ние об этом органе и его персональный состав, тем самым открыв дорогу к изменению Конституции Украины. Вероятно, уже в июне с.г. состоится первое заседание КА, на котором будут подняты вопросы формирования координационного бюро и комиссий по конкретным направлениям (организация государственной власти, правосудия, правоохранительной деятельности и т.д.). Можно предполагать, что готовящиеся изменения коснутся всех основных разделов Основного Закона. Однако, насколько радикальными станут преобразования, пока с уверенностью не скажет никто. Кроме, пожалуй, оппозиционных политиков, усмат­ривающих в создании Президентом Украины такого органа желание Виктора Януковича усилить свои полномочия и продлить их срок. Разумеется, пессимистичным прогнозам верить легче. Однако, учитывая, что основу Конститу­ционной Ассамблеи составляют авто­ритетные ученые-конституционалисты, представляется, что все намного сложнее. Предсказывать «траекторию изменений» приходится не только с учетом политической конъюнктуры, но и внешнего «давления» Европы, а также внут­реннего — со стороны научной общественности.

Среди задач Конститу­цион­ной Ассамблеи (КА) — подготовка Концепции внесения изменений в Конституцию Украины, а затем конкретных законопроектов о внесении изменений в Основной Закон, их предварительное одобрение и передача Президенту.

В состав новосозданного органа вошли 38 докторов юридических наук. На данный момент КА укомплектована на 94 % — шесть мест из ста остаются вакантными. Однако Положение о КА позволяет заполнить эти места только представителями политических партий, набравшими свыше 100 тысяч голосов на последних выборах любого уровня. То есть вопрос формирования КА еще не закрыт. Президент Украины настаивает, чтобы оппозиционные партии все же делегировали по одному своему представителю. Это связывают с необходимостью продемонстрировать, что работа КА базируется не только на принципах профессионализма, но и общественного консенсуса.

Оппозиция считает, что наличие ее представителей в КА не поможет переломить ситуацию в их пользу. Впрочем, и представителей правящей коалиции как таковых в Ассамблее не больше трех. Все важные решения, например, утверждение законопроектов, принимаются двумя третьими голосов КА. Большинство составляют ученые — именно от этих людей, имеющих высокую репутацию среди специалистов, во многом и зависит работа Ассамблеи.

Отметим, что в работе КА примут участие, в том числе, и известные практикующие юристы. Среди них — Евгений Кубко, президент ЮФ «Салком». «Мне кажется, что несовершенство нынешней Конституции признается многими, — объясняет он свои мотивы участия. — И работа Ассамблеи может стать очень интересной дискуссионной площадкой. Состав Конституционной Ассамблеи, в котором большую часть представляют ученые, предполагает решение как минимум двух задач: нужно определить, что работает, а что подлежит изменению». При этом незначительное представительство практикующих юристов г-н Кубко не считает проблемой, относя конституционную модернизацию все же к парафии ученых.

Не считают себя обделенными и представители общественного сектора (установлена квота на уровне 15 %). Наоборот, Дмитрий Котляр, эксперт партнерства «Новый гражданин», полагает, что КА можно было бы больше усилить за счет ученых-конституционалистов.

Если квалифицированность и незаангажированность состава не вызывает сом­нений, то вопрос фактической свободы действий КА остается открытым.

Декорация независимости

Обоснованием отказа от участия в КА отдельных общественных деятелей служило и то, что она является совещательным органом при Президенте Украины. Однако при этом критики не обращают внимания на то, что Венецианская комиссия сочла такой подход совершенно законным и соответствующим европейским тенденциям. Зарубежные эксперты подчеркивают, что создание органов наподобие «учредительного собрания» или «национального конвента», наделенного правом не только разработать, но и утвердить Основной Закон, неуместно. Во-первых, такой путь характерен для чрезвычайных ситуаций, когда существование государства было прервано вой­ной или революцией, а во-вторых, создание такого специфического органа попросту не предусмотрено Конституцией Украины. В частности, такие тезисы озвучены Венецианской комиссией еще в своем Заключении, принятом на 86-й пленарной сессии Венецианской комиссии в марте 2011 года.

При этом, вопреки заявлениям критиков, указывающих на «декоративный» статус КА, в Заключении даже приводится мнение, что КА по своей сути является более значимым, чем просто «консультативно-совещательный орган». Ведь данный орган будет иметь на практике возможность определять текст обновленной Конституции. Стоит отметить, что зарубежные эксперты рекомендовали с целью ускорения реформ определить время работы КА.

Вместе с тем некритичные замечания европейских экспертов коснулись целесообразности утверждения кандидатов в КА самим Президентом, предполагая, что утверждение членов с помощью парламента было бы более демократичным. Председатель КА Леонид Кравчук утверждает о независимости органа от создавшего его Виктора Януковича. Кроме того, он объяснил, что создание такого органа выгоднее как раз при Президенте, а не, скажем, парламенте. «Не будучи в организме противоречивой политической жизни», КА может подняться над процессом и руководствоваться интересами украинского народа.

Дмитрию Котляру риски кажутся все же оправданными. «Мы решили, что лучше войти в такой орган, чем критиковать и ничего не делать. Но мы можем пересмот­реть свою позицию относительно участия, если орган окажется бутафорным — не будет заседаний, обсуждений, или же тексты будут писаться в Администра­ции Президента, а Конституционная Ассамблея будет параллельно обсуждать что-то и создавать видимость прозрачности процесса», — отмечает г-н Котляр.

Европейские ожидания

Европа заявила о своем желании способствовать украинской конституционной реформе.

Как известно, Резолюция 1862 (2012) ПАСЕ «Функционирование демократических институтов на Украине» от 26 января 2012 года отмечала, что невозможно провести необходимые для Украины реформы, чтобы выполнить обязательства перед Советом Европы, без реформирования Конституции.

Однако пока предложения ПАСЕ носят не общий характер, а скорее напоминают реакцию на определенные проблемы, выявленные в хорошо известных политических процессах. Так, Резолюция требовала внести следующие изменения в Конституцию Украины: изменить процедуру назначения судей (отменить или сократить пятилетний испытательный срок для судей и отстранить парламент от процесса назначения); изменить процедуру формирования Высшего совета юстиции (устранить представителей парламента, президента и прокуратуры от членства во ВСЮ); отменить положение, которое запрещает баллотироваться на выборах для ранее судимых лиц, независимо от тяжести совершенного преступления. Дмитрий Котляр считает необходимым внести эти изменения как неотложные, а затем уже готовить проект комплексного обновления Конституции.

Однако пока кажется маловероятным, что КА и сам Президент пойдут на сужение возможности главы государства влиять на формирование ВСЮ. Напомним, что среди первых идей, озвученных Президентом по поводу изменения конституционных положений о судебной власти, было повышение граничного возраста пребывания на должности судьи.

Очертания реформ

Радикально ли изменится Конститу­ция вследствие ее комплексного обновления? Дополнение будет несущественным. В этом уверяет заместитель председателя КА, директор Института государства и права имени В.М. Корецкого НАН Украины Юрий Шемшученко: «Никто пока не собирается так «ломать» Конституцию, чтобы изменить наш общественно-политический строй. Речь идет о системном усовершенствовании Конституции: уточнении ее основных положений и, безу­словно, дополнении в том объеме, который посчитает нужным Конституционная Ассамблея». Одной из главных проблем он считает власть и соотношение ее ветвей между собой. «Мы акцентировали внимание на разделении, а важно обеспечить механизм комплексной и коллективной работы властей», — заявил он. По словам г-на Шемшученко, «права граждан в целом выписаны хорошо, а на гарантии нужно обратить особое внимание». В доработке нуждается процедура референдума. «Вспомним: в 2000 году имел место всеукраинский референдум, но он не был реализован, — отмечает зампредседателя КА. — В частности, потому, что не были прописаны четкие гарантии, как должны были внедряться в жизнь результаты референдума».

Самоуправление ученый назвал «ахил­лесовой пятой» нашей Консти­ту­ции, поскольку положения о нем выписаны достаточно поверхностно. «Само­управление должно иметь и ресурсы, и организационно-правовые возможности», — добавляет он. Вместе с тем эксперты аналитического центра «Политика» в своем докладе предсказывают тенденцию к централизации власти: «Можно прогнозировать закрепление президентской модели управления с элементами парламентского контроля, а также централизацию процессов принятия решений и распределения бюджетов». При этом Юрий Шемшученко заявил, что усиление власти не противоречит правам граждан. «Допустим, общество хочет усиления власти для того, чтобы был порядок», — уточняет ученый. Известно, что в научной среде обсуждается необходимость усиления исполнительной власти, в частности с целью искоренить проблему неисполнения судебных решений. Отметим, что сами эксперты Венецианской комиссии, не отвечая на вопрос, нужно ли усиление власти, больше говорят о необходимости внедрения новых механизмов парламентского контроля за исполнительной ветвью.

Куда более категорично о возможных изменениях высказывается оппозиция, сводящая весь конституционный процесс к попытке продлить полномочия президента и существенно перестроить респуб­ликанскую модель. С этой целью, вроде как, рассматривается даже идея создания двухпалатного парламента, где верхняя палата будет избирать президента.

Г-н Шемшученко назвал пре­зи­дентско-парламентскую форму правления наиболее оптимальной. «Она отвечает нашему общественному развитию и интересам нашего народа. По мнению большинства ученых, избрание президента путем общенародного голосования является наиболее демократическим подходом, — отмечает он. — Хотя это тоже вопрос дискуссионный».

Проинформированные источники в КА заверяют, что ученые не возьмут на себя ответственность за продление срока полномочий нынешнего Президента. При этом не исключается, что существенные изменения к законопроектам, подготовленным Конституционной Ассамблеей, будут внесены уже в парламенте.