КРАВЧЕНКО Людмила — директор департаменту публічного права Міністерства юстиції України, член робочої групи Мін’юсту в 2018—2020 рр., м. Київ,
	БУЛГАКОВА Ганна — член робочої групи Мін’юсту в 2018—2020 рр., м. Київ

Мабуть, у кожного з нас є свій, не завжди приємний, досвід «спілкування» з представниками держави як у місцевих органах виконавчої влади, так і в органах місцевого самоврядування. Відсутність правової та, на превеликий жаль, просто людської культури часто відштовхує нас, споживачів державних послуг, від контактів із представниками влади.

Різні складні процедури отримання однопорядкових державних послуг, відмови в їх наданні з формальних причин, відсутність будь‑яких обґрунтувань під час прийняття індивідуальних, насамперед негативних для людини, рішень, складна судова процедура їх оскарження — це далеко не вичерпний перелік проблем, із якими часто стикаються пересічні люди.

Зміна законодавства

Очевидним є те, що така ситуація потребує як законодавчих, так і практичних змін. Потрібно змінювати ставлення населення до інституцій держави. Першим кроком на цьому шляху стало прийняття у 2012 році Закону України «Про адміністративні послуги», яким дано розуміння суспільству, що громадянин — це клієнт держави, визначено адміністративні послуги, запроваджено діяльність Центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП).

Наступним кроком мав стати закон про адміністративну процедуру, яким було би встановлено чіткі та зрозумілі правила, яких треба дотримуватися під час прийняття рішення органом влади про права та обов’язки фізичних та юридичних осіб, що був би спрямований на забезпечення гарантованих Конституцією України прав осіб.

Проте не так сталось, як гадалось. Робота над відповідним законопроєктом розпочалась у далекому 1998 році з початком реформування адміністративних правовідносин в Україні. Участь у ній протягом більш ніж 20 років брали науковці, провідні фахівців та правники (і не лише в галузі адміністративного права), закордонні експерти, представники громадськості. Законопроєкт неодноразово був предметом правової експертизи наших європейських колег і отримував схвальні відгуки та експертні висновки.

Також неодноразово проєкт перебував на розгляді Верховної Ради України, але через відсутність політичної волі, брак розуміння фахівцями та суспільством закладених у ньому європейських підходів до відносин держави з особою, а також через банальну невдачу (зміни урядів, дострокові вибори народних депутатів України тощо) він знову повертався на тернисту стежку доопрацювання.

Черговий етап його підготовки розпочався з прийняттям 24 червня 2016 року розпорядження Кабінету Міністрів України «Деякі питання реформування державного управління України» № 474, яким було схвалено Стратегію реформування державного управління України на 2016—2020 роки та затверджено План заходів з її реалізації.

За результатами кропіткої фахової роботи утвореної в Міністерстві юстиції України робочої групи уряд у травні 2020 року вніс законопроєкт «Про адміністративну процедуру» № 3475 на розгляд парламенту, і 2 вересня 2020 року Верховна Рада України на своєму засіданні прийняла його в першому читанні. За проголосували 290 народних обранців.

Наступним кроком була робота протягом року вже в Комітеті Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, з підготовки та доопрацювання законопроєкту № 3475 до другого читання. У зв’язку з цим слова подяки необхідно сказати насамперед голові підкомітету з питань адміністративних послуг та адміністративних процедур Ларисі Білозір за підтримку та повне сприяння цій роботі, а також стейкхолдерам, що були залучені до розробки такого фундаментального законопроєкту, зокрема представникам різних наукових інституцій, асоціацій органів місцевого самоврядування, органів державної влади, науковцям, українським та міжнародним експертам EU 4 PAR «Реформа державного управління», Центру політико‑правових реформ.

16 листопада 2021 року законопроєкт № 3475 було схвалено парламентом у другому читанні та в цілому.

Проте вже 8 грудня 2021 року Президент України закон ветував і повернув до Верховної Ради України з відповідними пропозиціями стосовно доповнення винятків у сфері дії закону положеннями щодо застосування законодавства про національну безпеку та оборону, громадянство, надання притулку. Також було висловлено пропозицію щодо уточнення положень стосовно набрання чинності цим законом.

17 лютого 2022 року Закон «Про адміністративну процедуру» було прийнято з пропозиціями Президента України.

Принциповий документ

Слід зауважити, що Закон України «Про адміністративну процедуру» за своїм змістом є аналогом процесуальних кодексів, але для органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Одними з ключових для комплексного розуміння суті адміністративної процедури є принципи, за якими вона здійснюється (верховенства права, рівності перед законом, обґрунтованості та визначеності, неупередженості адміністративного органу тощо). Ці принципи реалізуються завдяки конкретним правовим механізмам і визначають права та обов’язки учасників адміністративної процедури.

Важливо зазначити, що саме матеріальна частина вітчизняного адміністративного законодавства досі не має чітко визначених принципів, якими має керуватися публічна адміністрація під час розгляду питання щодо забезпечення прав та інтересів особи.

У Законі України «Про адміністративну процедуру» не тільки акумульовано фундаментальні принципи, окреслені в спеціальному законодавстві (верховенство права, рівність учасників, гласність, неупередженість, справедливість тощо), але й запроваджено нові. Такими принципами є, зокрема, принцип обґрунтованості, добросовісності та розсудливості, презумпції правомірності дій та вимог особи, офіційності, гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні, гарантування ефективних засобів правового захисту тощо.

Так, наприклад, принцип офіційності покликаний гарантувати особі, що адміністративний орган зобов’язаний встановлювати обставини, які мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи, зокрема без залучення особи, витребовувати документи та відомості, отримувати погодження й висновки, необхідні для вирішення справи.

Згідно з основною ідеєю Резолюції Комітету Міністрів Ради Європи (77) 31 «Про захист особи відносно актів адміністративних органів» для досягнення найвищого можливого ступеня справедливості у відносинах між адміністрацією та особою треба дотримуватися принципу гарантування права на участь в адміністративному провадженні, який передбачає, зокрема, що відповідній особі надається можливість бути вислуханою під час адміністративної процедури. Особа може надати факти та аргументи й там, де це прийнятно, — докази. Таким чином вона матиме змогу взяти участь у відповідній процедурі та захистити свої права, свободи й законні інтереси.

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту передбачає, що особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього закону та/або в судовому порядку, а адміністративний орган зобов’язаний повідомити особу про спосіб, порядок і строк оскарження адміністративного акта, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи.

На сьогодні далеко не в усіх випадках публічно‑правових відносин особи та адміністрації є можливість досудового оскарження адміністративних актів (рішень індивідуальної дії (усних чи письмових), прийнятих адміністративним органом, що призводить до додаткових витрат коштів (наприклад, судовий збір) та часу (в середньому розгляд адміністративної справи в суді першої інстанції може тривати до року).

На відміну від принципів процесуального права, які визначено в Кодексі адміністративного судочинства України та якими керуються органи судової влади у своїй діяльності, відповідні норми Закону України «Про адміністративну процедуру» покликані максимально ефективно забезпечити права та інтереси особи на стадії її звернення до публічної адміністрації, а не тільки на стадії оскарження відповідного рішення.

У цілому Закон України «Про адміністративну процедуру»:

— спрямований на реалізацію положень Конституції України (частини 2 статті 19, статті 40), він має стати загальним/рамковим нормативно‑правовим актом з єдиними правилами дій під час прийняття рішення органом влади про права та обов’язки осіб;

— є частиною адаптації національного законодавства до права Європейського Союзу (Угода про асоціацію, Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам‑членам).

Установити порядок

Визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, є його спрямованість на забезпечення прав, свобод і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами. Однією з найважливіших гарантій цього є чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов державний службовець чи службовець органу місцевого самоврядування діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком.

По‑перше, такий підхід забезпечує рівність осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура, а по‑друге, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності органів влади.

Ці питання є особливо актуальними для України, оскільки досі більшість процедурних елементів відносин органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших суб’єктів, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції з громадянами, або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативно‑правовими актами.

Після схвалення Закону України «Про адміністративну процедуру» з пропозиціями Президента України почнеться черговий етап кропіткої роботи фахівців у різних сферах щодо впровадження його положень на практиці, проте можна стверджувати одностайно: це історична подія для правового регулювання відносин держави і громадян.