Европейский Союз — это международная организация (статья 1 Договора о Конституции ЕС), правила и процедуры деятельности которой определены большим количеством учредительных договоров. Ныне ЕС регулируется несколькими договорами, пересматривавшимися в течение 50 лет. Три первичных договора, основавших Европейские сообщества, — это Договор об организации Европейского объединения угля и стали (1951), Договор об организации Европейского экономического сообщества (1957) и Договор об организации Европейского объединения по атомной энергетике (1957). Четвертым учредительным договором был Маастрихтский договор (1992), основавший Европейский Союз. Учредительные договоры несколько раз дополнялись и изменялись — Договор о слиянии (1965), Единый европейский акт (1986), Амстердамский договор (1997) и Ниццский договор (2001), вступивший в силу с 1 фев­раля 2003 года. Договоры о присоединении, подписанные с новыми государствами-членами, также вносили некоторые изменения в учредительные акты.

Конституция ЕС является новым договором, инкорпорирующим все предыдущие договоры в один текст (в целом, Конституция на 75 % состоит из статей соглашений, уже существующих внутри ЕС), с четким определением полномочий, прав и обязанностей Союза, его институциональной структуры, процедур, целей и сфер политики. Она упрощает правовую структуру Союза и вводит ряд организационных изменений для улучшения эффективности его работы.

Конституция содержит ряд новых положений, дополнений к предыдущим договорам. Многие положения Договора предназначены для подтверждения и прояснения уже существующих принципов и практики.

Что касается институциональных изменений, то создаются некоторые новые должности и органы, закрепляются определенные изменения в полномочиях старых органов. Такие изменения направлены преимущественно на достижение двух основных целей: обеспечение эффективного функционирования расширенного Союза 25 и создание большей ответственности Союза за свои мероприятия. Впрочем, по большому счету, Конституция не предусматривает каких-то революционных изменений в этой сфере, как в свое время Единый европейский акт или Маастрихтский договор.

Конституция отменяет действующую систему пиларов (основ) и наделяет Союз единой правосубъектностью. С момента вступления Конституции в силу общая внешняя политика, политика безопасности (пилар ІІ) и сотрудничество полиции и судей в уголовных делах (пилар ІІІ), как и наднациональный пилар І, больше не будут применяться.

Европейская Конституция содержит положение о праве добровольного выхода из Союза: «Любое государство-член может принять решение о выходе из Европейского Союза в соответствии со своей конституционной процедурой» (статья I-60 (новая) «Добровольный выход из Союза»).

Условия выхода должны быть согласованы на основе многосторонних переговоров.

Конституционный договор состоит из преамбулы, четырех частей и ряда дополнений, протоколов и деклараций. Одной из частей Конституционного договора является Хартия основных прав ЕС, положения которой хотелось бы рассмотреть в данной статье подробнее.

Защита прав человека была неотъемлемым атрибутом европейской интеграции. Только демократические страны, которые чтят верховенство права и отстаивают права человека, могут стать членами ЕС. Все государства — члены ЕС являются сторонами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года.

Конституционный договор закрепляет, что гражданство Союза является дополнительным к национальному гражданству каждой страны-члена и не заменяет его. Договор четко определяет права, вытекающие из гражданства ЕС: право свободно передвигаться и свободно выбирать место проживания, право голосовать на выборах и выдвигать свою кандидатуру на выборы в Европейский парламент и местные органы власти, право на дипломатическую, консульскую защиту, право направить обращение на одном из языков Союза в Европейский парламент, Европейскому омбудсмену, другие институты Союза и получить ответ от них на том же языке.

Приведенный перечень прав не является исчерпывающим (иные права граждан ЕС содержатся также в части Конституции, посвященной демократической жизни Союза). К ним относятся свобода высказывать и обмениваться взглядами во всех сферах деятельности ЕС, право доступа к документам, принятым институтами ЕС и т.п.

Что касается Хартии основных прав ЕС, являющейся неотъемлемой ­частью Конституции, то ее текст был одоб­рен преды­дущим Конвентом. 8 декаб­ря 2000 года в Ницце Европейский парламент, Совет и Комиссия торжественно провозгласили Хартию. Но поскольку Хартия не была частью договоров Союза, она не имела обязательной юридической силы. Хартия инкорпорирована в часть ІІ Конституции, поэтому ее положения имеют обязательную юридическую силу, хотя это не означает расширения его полномочий. В этом отношении Конституция является настоящим прорывом, потому что создает каталог прав ЕС.

Инкорпорация Хартии в Конституционный договор автоматически изменяет ее статус — она становится обязательной. Институты, органы и агентства Союза должны уважать права, закрепленные в ней. Такая же обязанность возлагается на государства — члены ЕС, когда они имплементируют законодательство Союза. За процессом соблюдения государствами-членами и органами Союза этих обязанностей внимательно будет следить Суд ЕС. Суд также получит право толковать ее положения.

Многие люди, преимущественно из Соединенного Королевства, враждебно относятся к новому Конституционному ­договору, особенно к Хартии прав ЕС. Некоторые бизнесмены и журналисты утверждают, что Хартия — самая опасная часть нового учредительного договора и вызовет серь­езные негативные последствия в странах — членах ЕС, ее ратифицирующих. Они обосновывают свою позицию возможным увеличением исков к национальным судам с требованием защитить новые права, а также тем, что Суд ЕС будет вмешиваться и отменять решения национальных верховных судов и т.п.

На самом же деле Хартия очень либеральная и не ограничит права государств — членов ЕС, потому что она в основном повторяет права, признанные странами много лет назад. Применение Хартии ограничено исключительно рамками принятия и имплементации права ЕС, а также многочисленными предостережениями и правилами толкования и применения. В целом, текст Хартии напоминает больше политическую декларацию с определенным ориентирующим, направляющим характером для стран, чем строгий юридический документ.

Скептики утверждают, что положения Хартии нечеткие, неясна грань между правами и принципами, неясен механизм ее применения, а группа социальных прав, таких как право на забастовку, покончат со свободной экономикой, рынком труда и пр.

Относительно такого социального права, как право на забастовку, Хартия содержит строгие ограничения их применения. Только основные (неотъемлемые) права, такие как право на жизнь и человеческое достоинство, изложены без каких-либо предостережений. Все остальные права обеспечиваются в соответствии с правом ЕС, национальным правом стран-членов и их внутренних обычаев. Например, право на брак обеспечивается только согласно национальному праву, но в некоторых странах-членах разрешаются однополые браки (Нидерланды). Право работников на забастовку будет обеспечено лишь в той мере, в какой существует в их стране.

Многих оппозиционеров Хартии беспокоит вопрос, кто должен будет выполнять положения Хартии: институты ЕС? Национальные парламенты? Предприниматели? В соответствии с положениями самой Хартии она имеет обязательственный характер лишь относительно институтов ЕС. Государства-члены должны придерживаться ее положений только в случае имплементации права Союза. Хартия будет применяться к предпринимателям только в той мере, в которой они должны придерживаться национального законодательства своей страны, происходящего от актов институтов ЕС.

Статья о толковании и применении Хартии закрепляет, что ничего в ее тексте не может быть истолковано как расширение, изменение или создание новых полномочий или заданий Союза (статья II-111 «Сфера применения»).

Несмотря на то что Хартия адресована институтам ЕС, они не смогут расширить перечень своих полномочий путем ее применения. Хартия неприменима к правительствам, парламентам или судьям, когда они принимают, применяют или трактуют национальные законы. Кроме того, сферы, вызывающие наибольшую обес­покоенность среди общественности государств-членов (социальная и трудовая) имеют определенную «автономию» в процессе принятия решений ЕС, так как государства-члены все же оставляют за собой так называемое право вето.

Противники твердят, что государства — члены ЕС должны инкорпорировать все положения Конституционного договора, включая Хартию основных прав ЕС, в национальное право. На самом деле Хартия является неотъемлемой частью Конституционного договора, поэтому все правительства, подписывая международные договоры, не имплементируют их положения через вторичное законодательство. Ни одно правительство 191 страны — члена ООН не инкорпорировало положения Устава ООН в свое национальное право. Такая же ситуация с Конституционным договором.

Хартия содержит как права, на основании которых лица могут обращаться в суды, так и принципы, являющиеся для государств ориентирами на будущее, и которые не могут быть применены без соответствующего национального законодательства и актов ЕС. Сам документ не содержит перечня, что считать принципом, а что правом.

Именно поэтому в текст были внесены некоторые правила, разъясняющие толкование и применение Хартии. Такие ­разъяснения определяют природу каждой статьи и объем их применения. Первое правило подтверждает, что когда права происходят из общих конституционных традиций государств-членов, права должны толковаться с учетом таких традиций. Второе правило — положения Хартии должны толковаться с учетом национальных законов и практики в области прав человека. Последнее правило обращает внимание на разъяснения к Хартии, прописанные и дополненные Конвентом. То есть при принятии решений национальные суды и Суд ЕС должны учитывать такие разъяснения. Для информирования всех заинтересованных сторон о таких правилах преамбула Хартии отмечает их важность.

Преамбулы международных договоров, как правило, не имеют обязательной силы, но преамбула Хартии несколько специфической природы. Поскольку она находится не в начале Договора, а в центральной час­ти, то не может игнорироваться как обычная преамбула. Суды должны придерживаться ее положений.

Хартия не претерпела никаких существенных изменений в сравнении с первичным текстом, утвержденным Конституционным конвентом. Были внесены незначительные поправки только относительно формы Хартии.

Содержание Хартии основных прав ЕС шире, чем Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 года и ратифицированной всеми государствами — членами ЕС. В действительности, если Европейская конвенция защищает преимущественно гражданские и политические права, то Хартия охватывает большую плоскость прав человека, например: право на надлежащее управление, социальные права работников, защита личных данных, право направлять обращения Европейскому омбудсмену относительно мошенничества или некомпетентности институтов ЕС и пр. Перечень прав объединен в несколько групп: честь, свобода, равенство, солидарность, права граждан и юстиция. Все группы прав вытекают из уже существующих документов и договоров, сторонами которых являются государства-члены (Римский договор, Европейская конвенция о защите прав человека и др.).

В соответствии с положениями действующих учредительных договоров ЕС не имел полномочий на присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако Конституция содержит четкое требование о необходимости присоединиться Союзу к Европейской конвенции в будущем (статья I-9-2 (новая) «Основные права»).

Что касается инкорпорации Хартии в Конституционный договор, присоединение к Конвенции не означает изменений в компетенции Союза, как определено в самом Договоре.

Впрочем, вспомним несколько предостережений. Присоединение ЕС к Европейской конвенции не автоматическое, потому что такой процесс потребует единогласного одобрения всеми государствами-членами соглашения о присоединении к Конвенции, а также одобрение такого соглашения Европейским парламентом и квалифицированным большинством в Совете (могут возникнуть определенные проблемы). Для обеспечения этого процесса должен быть выработан протокол с изложением всех мнений и предостережений государств-членов.

Хартия содержит много норм так называемого «мягкого характера», то есть общие и нечеткие, вызывая тем самым много вопросов относительно ее толкования и применения. Для большей четкости и эффективности юридический смысл ее норм должен быть расширен нормативными актами Союза, уточняющими права граждан ЕС и предоставляющими им возможность использовать и защищать права в суде. В противном случае большинство прав останутся обычным риторическим заявлением.