Предлагаемый Петром ПОРОШЕНКО законодательный курс на борьбу с коррупцией парламентарии поддержали только со второй попытки

7 октября с.г. парламентарии отвлеклись от избирательных хлопот и собрались на внеочередное заседание Верховного Совета Украины, посвященное антикоррупционной тематике: рассмотрению пакета законодательных инициатив, направленных на ужесточение мер по борьбе с нечистыми на руку. В результате парламент поддержал в целом Закон Украины «О внесении изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы Украины относительно неотвратимости наказания за отдельные преступления против основ национальной безопасности, общественной безопасности и коррупционные преступления» и принял за основу четыре проекта. Среди них и президентский — «О системе специально ­уполномоченных  субъектов в сфере противодействия коррупции» (№ 5085), которым, в частности, определяются правовые основы организации и деятельности Национального антикоррупционного бюро Украины.

Напомним, что данный нормотворческий продукт был зарегистрирован 16 сентября с.г., но его «особый» статус (во-первых, инициатором этих изменений выступил глава государства, а во-вторых — он был внесен как неотложный) повлиял лишь на оперативность рассмотрения этого документа в сессионном зале, но никак не отразился на результативности голосования народных депутатов. 16 сентября с.г. проект закона № 5085 пять раз выносился на голосование, но ­необходимого для принятия количества голосов парламентариев так и не получил. Следует отметить, что это фактически прецедентный случай в истории украинского законотворчества последних лет, когда президентская инициатива не получила парламентского одобрения.

Непросто проходило голосование за данный законопроект, как, в принципе, и за другие инициативы из антикоррупционного пакета, и в этот раз. Спикеру парламента Александру Турчинову пришлось применить не только ораторское и дипломатическое умение, но и дар убеждения, чтобы народные депутаты таки поддержали эти проекты законов. А пока в здании под куполом принимался антикоррупционный пакет, под его стенами проходил общественный пикет: вооружившись помидорами, активисты с нетерпением ждали народных избранников, которые не поддержали эти инициативы. И риск попадания в «томатную касту», очевидно, был далеко не последним аргументом для 278 парламентариев, проголосовавших в итоге за президентскую законодательную инициативу.

Статус в рукаве

Ключевым в вопросе создания на Украине нового антикоррупционного органа был выбор оптимальной нормотворческой модели его функционирования. Президент Украины Петр Порошенко предлагает создать автономный орган с особым статусом. Согласно статье 7 проекта Закона «О системе специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции», Национальное бюро является государственным правоохранительным органом, на который возлагается предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие уголовных правонарушений, отнесенных к его компетенции. Оно создается главой государства в соответствии с настоящим и другими законами Украины.

Правовую основу деятельности Национального бюро составляют Конституция Украины, международные договоры Украины, настоящий и другие законы Украины, а также принятые в соответствии с ними другие нормативно-правовые акты. Правда, в контексте Основного Закона создание новой институции с особым независимым статусом как раз и вызывает некоторые замечания. В частности, специалисты Главного научно-экспертного управления (ГНЭУ) парламента указывают на то, что предложенные в проекте подходы по предоставлению Национальному бюро специального статуса, порядку его формирования, подотчетности и подконтрольности могут расцениваться как не в полной мере согласующиеся с соответствующими положениями Конституции Украины и Законов Украины «О Кабинете Министров Украины» и «О центральных органах исполнительной власти», являющимися базовыми законодательными актами по вопросам создания и функционирования центральных органов исполнительной власти. По убеждению парламентских экспертов, полностью решить эту проблему можно только путем внесения в Основной Закон, предусмотрев существование в системе органов государственной власти не только таких государственных органов со специальным статусом, как Центральная избирательная комиссия, Национальный совет по вопросам телевидения и радиовещания, Антимонопольный комитет Украины, но и органов исполнительной власти со специальным статусом, в частности, Национального антикоррупционного бюро. Также конституционную нестыковку специалисты ГНЭУ видят и в вопросе фактической подконтрольности нового органа Президенту Украины (об этом свидетельствует, например, порядок назначения и увольнения директора Национального бюро Президентом Украины — статья 12 проекта), указывая на то, что предлагаемое проектом полномочие главы государства относительно создания такого государственного правоохранительного органа противоречит предписаниям статьи 106 Основного Закона, которая содержит исчерпывающий перечень функций гаранта Конституции.

Разделение с трудом

Отметим, что аналогичные замечания эксперты высказывали и в случае с созданием другого специального органа — Государственного бюро расследований, функционирование которого предусмотрено новым Уголовным процессуальным кодексом (УПК) Украины. Несмотря на то что на создание такого бюро положениями УПК Украины отведено пять лет, законодатели уже не единожды предпринимали попытки прописать нормотворческую основу для его функционирования, но пока все они были тщетными. К слову, в президентской инициативе общие предписания для деятельности Государственного бюро расследований также корректируются с учетом создания другого национального бюро. Так, в часть 4 статьи 216 УПК Украины, которой предусмотрено, что «следователи органов государственного бюро расследований осуществляют досудебное расследование уголовных правонарушений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение в соответствии с частью 1 статьи 9 Закона Украины «О государственной службе», лицами, должности которых отнесены к 1—3 категориям, судьями и работниками правоохранительных органов», предлагается внести оговорку, что эти функции они выполняют «кроме случаев, предусмотренных частью 5 этой же статьи». В новой редакции упомянутой нормы указывается, что следователи Национального антикоррупционного бюро Украины осуществляют досудебное расследование преступлений, предусмотренных статьями 191, 206², 209, 210, 211, 354 (в отношении работников юридических лиц публичного права), 364, 368, 368², 369, 369², 410 Уголовного кодекса (УК) Украины, если имеется хотя бы одно из перечисленных трех условий. Первое — преступление совершено, например, народным депутатом, премьер-министром Украины, членом правительства, государственным служащим, должность которого отнесена к первой и второй категориям должностей, судьей Конституционного Суда Украины, судьей суда общей юрисдикции, представителями Высшей квалификационной комиссии судей Украины и Высшего совета юстиции и т.д. (перечень субъектов столь велик, что всех перечислять мы не будем). Второе — размер предмета преступления или нанесенного им ущерба равен или больше суммы, которая в пятьсот и более раз превышает минимальную заработную плату, установленную на соответствующий год (если преступление совершено должностным лицом государственного органа, правоохранительного, военного формирования, органа местного самоуправления, предприятия, в уставном капитале которого доля государственной или коммунальной собственности превышает 50 процентов). И, наконец, третье условие — если преступление, предусмотренное статьей 369, частью 1 статьи 369² УК Украины, совершено в отношении должностного лица, определенного в части 4 статьи 18 УК Украины или в пункте 1 настоящей части.

Этими положениями законодатель фактически предусматривает дублирующие функции обоих органов досудебного расследования (согласно изменениям в статье 38 УПК Украины наряду с Государственным бюро расследований к таковым относится и Национальное антикоррупционное бюро), разница состоит лишь в субъектном составе совершаемых деяний.

Кроме того, довольно претензионным является предложение законопроекта относительно расширения перечня коррупционных преступлений. К их числу среди прочего предлагается отнести деяния, предусмотренные статьями 191, 262, 308 УК Украины и т.д. При этом сделано это довольно оригинальным с точки зрения нормотворческой техники способом: путем дополнения статьи 45 «Освобождение от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием» УК Украины соответствующем примечанием.

Отборные кадры

Если говорить о структуре нового органа, то Президент Украины видит ее следующей. Национальное бюро состоит из центрального и семи территориальных (межрегиональных) управлений. В его структуру входят информационно-аналитические, оперативно-розыскные и оперативно-технические, следственные подразделения, подразделения, осуществляющие выявление имущества, которое может быть предметом конфискации, подразделения быстрого реагирования, обеспечения безопасности участников уголовного судопроизводства, представительства интересов в иностранных юрисдикционных органах, экспертные, финансовые, кадровые и другие подразделения. Предельная численность центрального и территориальных управлений Национального бюро составит 700 человек, в том числе не более 200 человек руководящего состава. Директор Национального бюро назначается на должность по результатам открытого конкурсного отбора, организацию и проведение которого осуществляет конкурсная комиссия в составе девяти человек (по три человека, определенных Президентом, правительством и парламентом). Директор назначается главой государства сроком на семь лет, при этом есть ограничения, что одно и то же лицо не может назначаться на два срока подряд. Также определяется исключительный перечень оснований (всего их девять), по которым он может быть освобожден от должности.

Открытый конкурс предусматривается не только для руководящего, но и для рядового состава бюро. Квалификационные требования к профессиональной пригодности определяются директором Национального бюро, а назначение на должности осуществляется по результатам открытого конкурса, проводимого в порядке, определенном Национальным бюро. В понимании главы государства открытая конкурсная основа для подбора кадров исключает возможность автоматического перевода работников существующих правоохранительных органов.

Для обеспечения адекватной оплаты труда предлагается непосредственно в законе определить конкурентоспособные размеры должностных окладов основных категорий работников Национального бюро. Кроме должностного оклада, в состав оплаты труда включены также надбавка за выслугу лет, доплата за ранг. Премии не предусматриваются. Надбавки за выслугу лет и доплаты за ранг работникам Национального бюро будут выплачиваться в соответствии с Законом Украины «О государственной службе». Так, например, без учета указанных доплат должностной оклад директора бюро согласно предписаниям пункта 6 части 4 статьи 29 проекта будет составлять 50 размеров минимальной заработной платы (порядка 61 тыс. грн).

Кроме того, законопроект предусматривает создание в Национальном бюро и его территориальных органах подразделений внутреннего контроля, осуществляющих предупреждение и выявление служебных правонарушений работников Национального бюро. Эти подразделения осуществляют мониторинг образа жизни работников Национального бюро. Предполагается также, что Национальное бюро будет проводить проверку на добропорядочность своих служащих и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления. Результаты такой проверки не могут быть основанием для инициирования уголовного производства. Также предлагается ввести проведение психофизиологического исследования с применением полиграфа как до поступления на службу в Национальный бюро, так и не реже одного раза в год во время ее прохождения.