Последние несколько месяцев отечественные конституционалисты и представители судейского корпуса жили в ожидании заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия): первые ждали европейской оценки своих нормотворческих стараний, вторые — международных замечаний к дискуссионным положениям подготовленного проекта конституционных изменений. Чаяния тех и других были вознаграждены: несмотря на высокую оценку (в заключении европейских экспертов, в частности, указывается, что последняя версия изменений в Основной Закон Украины является «очень позитивной и хорошо подготовленной и заслуживает полной поддержки»), к итоговому, одобренному в начале сентября с.г. Конституционной комиссией варианту усовершенствования конституционного регулирования деятельности судебной системы был целый ряд замечаний. Об их масштабах можно было судить по последнему заседанию рабочей группы по вопросам правосудия и смежных правовых институтов Конституционной комиссии (профильная рабочая группа), которое состоялось 28 октября с.г. В ходе почти пятичасовой экспертной дискуссии в проект изменений Основного Закона в части правосудия было внесено немало поправок: как редакционных, так и концептуальных.

Техника чтения и учтения

Обсуждая венецианские рекомендации, конституционалисты высказывали предложения, которые ранее уже были предметом длительных дискуссий. Скажем, вице-спикером парламента Оксаной Сыроид был реанимирован вопрос целесообразности конституционного закрепления деятельности высших специализированных судов. Напомним: эта проблематика обсуждалась в контексте необходимости перехода от четырехзвенной к трехзвенной модели судебной системы: данному вопросу было посвящено несколько заседаний профильной рабочей группы, кроме того, была создана специальная рабочая группа, которая искала консенсус в более камерном формате. В ходе продолжительной полемики решили не вносить кардинальные конституционные изменения в части иерархии судов.

Катализатором для нынешнего обсуждения этого вопроса стали предписания международных экспертов. Так, в своем заключении (пункт 41) Венецианская комиссия обращает внимание на свою «настойчивую рекомендацию» ликвидировать высшие специализированные суды в процессе реализации изменений, сохранив «автономность административных судов». В связи с этим г-жа Сыроид, которая является давней сторонницей идеи перехода к трехзвенной модели судебной системы, предложила исключить предписание «в соответствии с законом могут действовать высшие специализированные суды», задекларированное в новой редакции статьи 125 Основного Закона, на что председатель профильной рабочей группы, заместитель главы Администрации Президента Алексей Филатов отметил: предложенная формулировка указанной конституционной нормы — это компромиссный вариант, который позволит без внесения последующих изменений в Основной Закон перейти к трехзвенной системе, когда Украина будет к этому готова. Больше к данному вопросу конституционалисты решили не возвращаться.

При этом «за кадром» остался вопрос автономии административных судов. Конституционалисты лишь редакционно откорректировали положение статьи 125 Основного Закона, в котором указано, что с целью защиты прав, свобод и интересов (именно это слово было добавлено) лица в сфере публично-правовых отношений действуют административные суды. По логике конституционалистов (по крайней мере, по предыдущим высказываниям), в указанной норме речь идет не о создании отдельной автономной вертикали административных судов во главе с соответствующим высшим или верховным судом, а лишь о закреплении на конституционном уровне особого значения этой юрисдикции. Но, судя по заключению Венецианской комиссии, это предписание может толковаться и по-другому.

Если говорить о концептуальных изменениях, которые профильная рабочая группа предложила внести в проект конституционных изменений, то в числе самых дискуссионных было предложение усовершенствовать порядок создания и ликвидации судов. Отметим: в статье 125 Основного Закона предусмотрен следующий алгоритм: суды создаются и ликвидируются на основании и в порядке, которые определены законом, его проект вносит в парламент Президент Украины по предложению Высшего совета правосудия (новое название Высшего совета юстиции). Эксперты Венецианской комиссии обратили внимание на то, что предлагаемая процедура довольно сложная и длительная с точки зрения ее практической реализации. Поэтому конституционалисты предложили изменить формулировку «по предложению» Высшего совета правосудия (ВСП) на другую — «после консультаций» с этим органом. Несущественная, на первый взгляд, поправка имеет принципиальное значение: в нее закладывается совершенно другая смысловая нагрузка. Практическая реализация данных изменений позволит избежать того, что, скажем, в случае появления государственного интереса на создание или ликвидацию суда (что с учетом нынешних военных вызовов и аннексированных территорий вполне реально) данный вопрос не будет заблокирован на уровне ключевого «судейского» органа. По словам судьи Верховного Суда Украины Александра Волкова, консультации — это диалог, сотрудничество разных ветвей власти, и, несмотря на то что такая нормотворческая конструкция не совсем вписывается в отечественную конституционную стилистику (хотя понятие «консультации» встречается в действующем Основном Законе, в статье 90, где речь идет о том, что решение о досрочном прекращении полномочий парламента принимается Президентом Украины после консультаций со спикером, его заместителями и председателями депутатских фракций), в международной практике она довольно распространена. В целом поддерживая конституционные новации, направленные на усиление независимости судебной власти, международные эксперты все же считают, что с целью недопущения «консервации» Фемиды нужно соблюсти некий баланс властей, передав решение отдельных вопросов, в частности относительно системы судов, в компетенцию парламента и Президента. Правда, не все конституционалисты согласились с таким утверждением. Отдельные члены профильной рабочей группы, в их числе и председатель Высшего совета юстиции Игорь Бенедисюк, выступали за сохранение изначально предложенной нормотворческой конструкции, высказывая опасения, что механизм создания и ликвидации судов политическими институтами может использоваться для влияния на судебную систему.

Если говорить о конституционной основе деятельности ВСП, то также было предложено отказаться от его новой функции — принимать решение о прекращении полномочий судьи. Мотивация данных изменений сводится к тому, что наступление факта, то есть, например, достижение предельного возраста для занятия должности судьи — 65 лет, не должно подтверждаться никаким решением. Данная позиция обусловлена как международными рекомендациями, так и нынешней парламентской практикой: как известно, в здании под куполом вопросы увольнения судей по общим основаниям могут решаться и несколько лет. Вместе с тем к компетенции ВСП предлагалось отнести решение вопроса относительно перевода судьи из одного суда в другой. При этом в переходных положениях проекта конституционных изменений оговаривается, что в течение двух лет с момента вступления в силу данных изменений эту функцию выполняет глава государства, осуществляя перевод судей по представлению ВСП.

Очень много споров вызвало предложение, направленное на конституционное закрепление популярных сегодня антикоррупционных законодательных веяний. Так, предлагалось дополнить перечень конституционных оснований для увольнения судьи еще одним: судья может быть уволен в случае нарушения обязанности предоставлять сведения, которые объясняют происхождения его имущества. Правда, такая формулировка вызвала много замечаний у членов профильной рабочей группы, и хотя сама идея о наличии в Основном Законе некоего антикоррупционного основания для увольнения судьи была поддержана, нормотворческие поиски по этому вопросу продолжатся в рабочем порядке.

Вместе с тем были откорректированы и те положения проекта конституционных изменений, которыми устанавливаются требования к судьям Конституционного Суда Украины (КСУ). На основании «венецианских» рекомендаций конституционалисты решили отказаться от установленных ранее двух профессиональных условий. Первое — относительно обязательного 15-летнего профессионального стажа работы судьей или адвокатом, второе — о проживании на Украине в течение последних 20 лет. Отметим, что последнее предписание для судей КСУ содержится и в действующей статье 148 Основного Закона, а предложение о его упразднении объяснялось тем, что, скажем, юристы, получившие образование, проходящие стажировку или работающие за границей, должны также иметь право претендовать на должности судей КСУ.

Переходные предложения

Что касается самых обсуждаемых среди представителей Фемиды переходных положений проекта конституционных изменений, то избежать дискуссий в ходе обсуждения предложенной нормы, которой регулируется вопрос дальнейшей профессиональной судьбы судей, назначенных на должность впервые, не удалось. Напомним: подпунктом 2 пункта 19 раздела XV устанавливается, что полномочия судей, назначенных на должность впервые до вступления в силу конституционных изменений, прекращаются с окончанием срока, на который они были назначены. После получения европейских рекомендаций указанную норму предложили дополнить уточняющим предписанием: «Судья, полномочия которого прекращаются с окончанием срока, на который он был назначен, может принимать участие в конкурсе на должность судьи в общем порядке, с учетом особенностей, предусмотренных законом». Под такими особенностями подразумевается то, что к бывшим «судьям-пятилеткам», очевидно, нелогично выдвигать определенные требования, скажем, обязательность прохождения годовой специальной подготовки в Национальной школе судей Украины, как для «неопытных» соискателей. Впрочем, представители судейского корпуса, входящие в состав профильной рабочей группы, не согласились с предлагаемым алгоритмом решения этого вопроса. Как отмечалось, нынешние судьи, назначенные на должность впервые, и так проходили тщательный кадровый отбор, и наверняка общественных претензий, которые выражаются в пресловутом низком уровне доверия, к деятельности новой генерации судей меньше всего. Поэтому служители Фемиды ратовали за то, чтобы предусмотреть автоматический порядок продолжения профессиональной карьеры «пятилеток», как и в случае с судьями, избранными на должность бессрочно, то есть они назначаются на должность после подтверждения своего соответствия занимаемой должности — квалификационного оценивания (к слову, под ним понимается не дополнительная, новая аттестация, а нынешняя процедура, предусмотренная Законом Украины «Об обеспечении права на справедливый суд»), или хотя бы установить для них определенные преференции в конкурсном отборе.

Правда, прийти к общему знаменателю по данному вопросу членам профильной рабочей группы не удалось. Причем отдельные конституционалисты, в частности г-жа Сыроид, выступали за то, чтобы не учитывать мнение представителей судейского корпуса как лиц, заинтересованных в ходе голосования (члены профильной рабочей группы его проводят только по самым дискуссионным вопросам для того, чтобы узнать уровень поддержки тех или иных изменений).

Впрочем, в результате было решено искать консенсус ­относительно ­оптимальной нормотворческой формулы в этой части в рабочем порядке. Обсуждение данного вопроса продолжилось уже в рамках пленарного заседания Конституционной комиссии, которое состоялось 30 октября с.г. Как и прогнозировалось, с инициативой усовершенствовать механизм, предложенный в переходных положениях проекта, выступили представители судейского корпуса, в частности председатель Совета судей Украины, судья Верховного Суда Украины (ВСУ) Валентина Симоненко. «Мы возражаем против того, чтобы судьи, которые уже проработали в суде пять лет и более, принимали участие в конкурсе наравне с теми, кто никогда не работал судьей. Для таких судей, как отмечает в своем заключении Венецианская комиссия, должны быть предусмотрены определенные преференции», — подчеркнула г-жа Симоненко.

Свои замечания к предложенному в подпункте 2 пункта 19 переходных положений алгоритму высказал и Председатель ВСУ Ярослав Романюк. Процитировав окончательный вариант формулировки дополнения указанного положения («судья, полномочия которого прекращаются с окончанием срока, на который он был назначен, может быть назначен на должность в порядке, определенном законом»), он отметил, что на конституционном уровне порядок назначения судей должен быть четко регламентирован и не должен содержать ­отсылочную норму на закон. «Мы же не знаем, как поступит законодатель?.. А ведь лица, которые были назначены на судейские должности на пятилетний срок, уже прошли процедуру проверки уровня теоретических знаний, прошли специальную подготовку за бюджетный счет, сдали специальный экзамен, были признаны пригодными для осуществления правосудия, потом назначены на должности и в течение пяти лет исполняли судейские полномочия. И не обратить на это внимания было бы неправильным, значит, в Конституции мы должны дать законодателю сигнал, как именно нужно поступить с такими судьями», — констатировал г-н Романюк, предложив альтернативный механизм урегулирования данного вопроса. Правильной Председатель ВСУ считает следующую процедуру: бессрочное назначение «судей-пятилеток», у которых на момент вступления в силу конституционных изменений закончился срок полномочий, должно осуществляться Президентом Украины по представлению Высшего совета юстиции. Другими словами, он ратует за то, чтобы дальнейшая профессиональная судьба таких служителей Фемиды решалась согласно предложенной новой конституционной процедуре назначения судей, которая, к слову, не предусматривает назначения судей на «испытательный» (пятилетний) срок, а также участия парламента в процессе формирования судейского корпуса.

Волезаявление

Несмотря на отдельные экспертные замечания, высказанные к предлагаемым изменениям, в целом пленарное заседание Конституционной комиссии прошло на мажорной ноте. Складывалось впечатление, что венецианская резолюция сгладила острые углы отечественной конституционной дискуссии: как известно, в ходе конституционного этапа судебной реформы во главу угла был поставлен вопрос относительно создания конституционного механизма обновления судейского корпуса. Если сравнивать нынешнее заседание с предыдущим, которое, напомним, состоялось в начале сентября с.г., то прогресс в поиске политического консенсуса по данному вопросу налицо: на смену радикальным «люстрационным» настроения пришли более умеренные. Так, уже не озвучивались идеи относительно необходимости закрепления на уровне Основного Закона механизма тотального увольнения всего судейского корпуса, правда, финальный аккорд заседания конституционалистов стал довольно неожиданным.

После того как члены Конституционной комиссии поддержали предлагаемый вариант конституционного усовершенствования сферы правосудия (после технико-юридической доработки его планируют направить на рассмотрение Президенту Украины) с учетом большинства венецианских рекомендаций, заявление председательствующего на заседании спикера парламента Владимира Гройсмана затмило все происходящее до этого. Председатель Верховного Совета Украины заявил, что у него появилась идея, как можно существенно и качественно обновить судейский корпус. Он сообщил, что на рассмотрении парламента сейчас находятся представления относительно увольнения 253 судей, у которых закончился срок полномочий, и относительно избрания 547 судей бессрочно. «Я вношу предложение не избирать этих судей бессрочно, а провести процедуру в соответствии с Законом Украины «Об обеспечении права на справедливый суд» и отобрать, публично и качественно, 800 новых профессиональных судей, которых мы сможем направить в соответствующую систему», — отметил г-н Гройсман. Арифметика обновления следующая: поскольку сегодня в судебной системе работает порядка 7200 судей, если объявить конкурс на 800 вакансий, отечественная Фемида обновится на 10 %. «Я думаю, что эта идея может быть профессионально обсуждена, и просил бы ее обсудить, возможно, в рабочей группе (очевидно, речь идет о профильной структурном подразделении Конституционной комиссии — прим.ред.). После этого мы можем принять решение, если потребуется, в стенах украинского парламента, для того, чтобы в суды пришли те люди, которые будут иметь соответствующий уровень доверия», — подчеркнул Владимир Гройсман.

Данный тезис он повторил и на брифинге для журналистов, в ходе которого удалось задать вопрос только представителю нашего издания. «ЮП» поинтересовалась у г-на Гройсмана: не считает ли он, что озвученное им предложение диссонирует с ключевыми рекомендациями Венецианской комиссии в части необходимости деполитизации процедуры формирования судейского корпуса. «По какой процедуре можно «уволить» этих судей, среди которых, к слову, есть и член Конституционной комиссии: в чем виноваты эти судьи? Существует ли риск того, что в случае реализации этой спонтанной идеи судьи обратятся в Европейский суд по правам человека и выиграют дела?» — поинтересовались мы у председателя Верховного Совета Украины. «Любая идея должна быть трансформирована в решение. Обновление судейского корпуса является абсолютно разумным решением в контексте возвращения доверия к судебной власти, и самое важное — не ограничивает ни одного человека в праве претендовать на должность судьи. Это как раз и является деполитизацией процесса, поскольку решения относительно избрания судей на должность бессрочно должен принимать парламент. Мы говорим о том, что нужно провести открытый конкурс, и каждый из этих судей примет участие в нем, если будет иметь желание, докажет свою профессиональную пригодность, и тогда не будет никаких вопросов к избранию этих судей» — таким был ответ Владимира Гройсмана.

Правда, до конца прояснить ситуацию это не помогло. Скажем, возникает вопрос: что мешало народным депутатам ранее исполнить свои конституционные обязанности и рассмотреть представления относительно увольнения 253 служителей Фемиды, тем самым освободив места для новых кадров? Что касается судьбы 547 «судей-пятилеток», претендующих на бессрочное избрание, то в этом вопросе (в плане процедуры) все более-менее понятно. Отметим: несмотря на проевропейские ориентиры в отечественном нормотворчестве, которые заключаются в пресловутом стремлении к обеспечению независимости судебной власти (что как раз и связано с минимизацией политического присутствия в кадровых процедурах), профильное законодательство, как судейское (часть 2 статьи 81 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей»), так и парламентское (статья 214 Закона Украины «О Регламенте Верховного Совета Украины»), позволяет решать вопросы относительно профессионального будущего судей в политической плоскости. Устанавливается, что в случае, если кандидат на должность судьи бессрочно не избран Верховным Советом, Высшим советом юстиции, вносится представление об увольнении судьи с должности, правда, для этого нужна воля не одного народного депутата, а как минимум 226…

Европейская заставляющая

Возвращаясь к тому, насколько изменился проект конституционных изменений под влиянием рекомендаций международных экспертов, и ввиду некой недо­сказанности в озвученной председателем парламента инициативе, мы решили прояснить ситуацию относительно отдельных реформенных идей у Алексея Филатова, который после завершения заседания Конституционной комиссии также пообщался с журналистами. Мы поинтересовались у председателя профильной рабочей группы Конституционной комиссии: когда Украина будет готова к ликвидации высших специализированных судов, и действительно ли законодатели намерены создать автономную вертикаль административных судов? Отвечая на этот вопрос, г-н Филатов подчеркнул, что Украина должна идти путем построения трехзвенной судебной системы. «Это стратегическое задание, которое наше государство должно выполнить для приближения своей судебной системы к общепринятым европейским стандартам», — пояснил он. В то же время реализация данной задачи связана с некоторыми практическими сложностями, главная из них — чрезмерная нагрузка на кассационные инстанции. По данным г-на Филатова, за год три высших специализированных суда рассматривают порядка 180 тыс. дел, и прежде чем ставить вопрос об объединении высших судебных инстанций в одну, нужно уменьшить нагрузку таким образом, чтобы не ограничить права граждан на обжалование судебного решения.

Что касается создания отдельной вертикали административных судов и его алгоритма, то этот вопрос, по словам Алексея Филатова, пока не решен. «Данный вопрос должен решаться в рамках законодательного процесса, Конституция Украины оставляет его открытым, дискуссия продолжается», — подчеркнул он, дополнив, что существует два варианта реализации этой идеи: первый — когда административная судебная вертикаль замыкается на Верховном административном суде, второй — когда она замыкается на Верховном Суде, при этом сохраняя свою автономию. «Этот вопрос нам только предстоит решить», — резюмировал он.

Вместе с тем «ЮП» уточнила у г-на Филатова, каким именно будет механизм реализации нового, «антикоррупционного», основания для увольнения судьи и почему Украина должна прислушиваться к соответствующей рекомендации Венецианской комиссии, ведь в других странах соответствующее конституционное требование отсутствует. «Действительно, в большинстве европейских стран такого требования нет, но все мы понимаем специфику украинской ситуации. Мы понимаем, насколько остро стоит сегодня вопрос борьбы с коррупцией в судебной системе. Исходя из этих соображений, мы учли рекомендацию Венецианской комиссии и предложили предусмотреть в качестве отдельного конституционного основания для увольнения судьи нарушение обязанности надлежащего декларирования его имущества… Соответствующая норма будет технически доработана, таким образом, чтобы донести главную идею — если судья не сможет объяснить, что имущество приобретено им законным путем, это послужит основанием для его увольнения», — пояснил он.