Вице-президент Венецианской комиссии Ханна СУХОЦКАЯ — частый гость на Украине и хорошо осведомлена о проблемах отечественной правовой системы, но задумываться над их решением, предоставляя соответствующие рекомендации законодателям, ей, возможно, больше не придется

Традиционно большинство важных законодательных продуктов (особенно если речь идет о преобразованиях в правовой сфере, давно ставших перманентными) изготавливаются по европейскому рецепту. Законы Украины «О судоустройстве и статусе судей», «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», Уголовный процессуальный кодекс Украины, новый проект закона о прокуратуре — все эти документы в свое время проходили экспертизу в разных международных институциях. При этом самая «свежая» законодательная инициатива имеет все шансы стать последней в списке оцененных Европой. Об этом свидетельствуют нынешние законодательные настроения: сначала появилась информация о том, что, дескать, Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) осуществляет давление ­на ­отечественную ­оппозицию, потом целесообразность «отправки» плодов законотворчества поставили под сомнение и в Администрации Президента. Примечательно, что о намерении законодателей отказаться от популярного до настоящего времени «венецианского направления» общественность узнала в преддверии внесения на рассмотрение парламента проекта закона о прокуратуре — документа, который официально был представлен Европе раньше, чем Украине.

Добровольная обязательность

Несмотря на то что рекомендации Венецианской комиссии никогда не носили обязательного характера, для европейского сообщества они являются эталоном демократических стандартов, и именно они в последние несколько лет становятся главным аргументом в вопросе принятия того или иного украинского закона. Для отечественной судебной системы словосочетание «Венецианская комиссия» стало часто используемым еще в 2010 году, когда идеи судебной реформы были реализованы в Законе Украине «О судоустройстве и статусе судей».

При этом уже тогда о роли этой экспертной институции для национального законотворчества можно было судить только из контекста. Скажем, в то время как судебная реформа только приобретала конкретные нормотворческие формы, парламентарии угадывали в них европейские черты. Когда же осенью 2010 года на тот момент к уже принятому Верховным Советом закону у экспертов Венецианской комиссии возникло много замечаний, парламентарии парировали: мол, мы лучше знаем, как усовершенствовать деятельность Фемиды, и Европа нам в этом не указ.

Правда, судя по тому, что народные депутаты затеяли очередную реконструкцию сферы судоустройства, на этот раз на конституционном уровне, венецианское мнение они все же учли. Более того, именно рекомендациям, предоставленным европейской институцией три года назад, обязан своим появлением проект закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей». Другое дело, что некоторые западные советы трактуются по-своему. Например, это касается целесообразности функционирования на Украине двух органов с похожими кадровыми и дисциплинарными функциями — Высшей квалификационной комиссии судей Украины и Высшего совета юстиции (подробно об этом «ЮП» писала в предыдущем номере в материале «Полномочный посыл»).

Вполне вероятно, что именно вопрос усовершенствования конституционного регулирования деятельности судебной системы послужил катализатором возникновения нелестных высказываний в адрес Венецианской комиссии. Ведь, как известно, не все политические силы поддержали адаптированную к национальным реалиям европейскую версию реформы Основного Закона.

На политическом счету

Вообще, в последнее время в отношениях Киева и Венеции (именно в этом городе расположена штаб-квартира Комиссии) все больше политических составляющих. Вспомнить хотя бы о прошлогоднем предложении на тот момент спикера парламента Владимира Литвина изменить традиционный маршрут отправки украинских инициатив в Европу. Тогда отмечалось, что Украина должна направлять на оценку в международные экспертные институции только те законопроекты, которые являются результатом политического компромисса, были внесены в парламент и поддержаны как идеи в результате первого чтения. Хотя, наверное, в нынешних парламентских реалиях говорить о таком понятии, как компромисс, не стоит, поэтому данное предложение так и осталось лишь идеей.

О том, что деятельности Комиссии на Украине в последнее время все чаще пытаются придать политическую окраску, говорят и сами депутаты. Так, представитель парламентского комитета по вопросам верховенства права и правосудия Вадим Колесниченко отмечает, что в последнее время относится к решениям Венецианской комиссии как к таким, которые «носят политический характер». «То, что Украина отправляет в Венецианскую комиссию тот или иной документ, сегодня используется как дополнительный инструмент, чтобы повысить либо понизить значимость законопроекта. Нас никто не обязывает сотрудничать с ней. Когда-то этот орган был «канонизирован», и на каком-то этапе рекомендации Комиссии имели большое значение, но сегодня не нужно использовать их в качестве последнего аргумента», — уверяет парламентарий. При этом г-н Колесниченко подчеркивает, что важен не столько вопрос направления или ненаправления украинских законопроектов в европейскую экспертную институцию, сколько то, будут ли в результате учтены ее правовые выводы, ведь сегодня каждый трактует рекомендации Комиссии в свою пользу.

Неоднозначно оценивают роль этой экспертной институции не только в законодательных, но и в юридических кругах. Член рабочей группы по вопросам реформирования уголовного судопроизводства, адвокат Святослав Олийнык считает отправку украинских инициатив в Венецианскую комиссию хорошей традицией и отказываться от нее пока не советует. Вместе с тем он отмечает, что рекомендации этого органа не должны носить обязательного характера. «Дополнительное экспертное мнение никогда лишним не будет, а вот нужно ли его придерживаться — личное дело каждого государства», — убежден г-н Олийнык.

Нестрогий учет

Возвращаясь к вопросу о новом проекте закона о прокуратуре, чье внесение на рассмотрение парламента странным образом совпало с заявлениями некоторых политиков по поводу нецелесообразности направления законопроектов в Венецианскую комиссию, то его «судьба» также тесно связана с последней. Как известно, этот законопроект был вначале презентован Европе, и только потом его увидели в здании под куполом. В течение всего этого времени данный документ (текст его был опубликован в СМИ) не раз становился предметом обсуждения, в ходе которого отмечалось, что новый проект о прокуратуре был разработан с учетом предыдущих рекомендаций Венецианской комиссии.

В вопросе внесения законопроекта на рассмотрение парламента до последнего момента сохранялась интрига. Еще 31 октября с.г. советник Президента Андрей Портнов заявил о том, что глава государства внес документ в Верховный Совет, однако его текст на парламентском сайте появился лишь вечером 5 ноября. Хотя такая задержка связана с процедурным моментом: вначале депутаты должны были снять с рассмотрения другой законопроект о прокуратуре, который пылился на законодательных полках с 2008 года. После того как президентская инициатива была зарегистрирована, представители оппозиции предложили свой законодательный сценарий реформы прокуратуры.

Хотя появление законодательного «конкурента», вероятней всего, не усложнит прохождение инициативы главы государства в парламентских стенах. Ведь у этого документа есть весомые преимущества — рекомендации Венецианской комиссии, о которых «вспомнили» сразу после появления альтернативного проекта. Отметим, что европейская экспертная институция в целом позитивно оценила старания Украины в вопросах реформирования деятельности прокуратуры, но высказала к президентскому проекту пять принципиальных замечаний (подробно об этом «ЮП» писала в № 44 от 29 октября с.г. в материале «Экспертная уценка»). В том, что большинство из них были учтены украинской стороной, заверил «ЮП» народный депутат Владимир Пилипенко, который является заместителем Сергея Кивалова в Венецианской комиссии. «Насколько мне известно, Администрация Президента готова была учесть 70—80 % рекомендаций Венецианской комиссии по законопроекту о прокуратуре. Авторы этого документа решительно настроены максимально внести поправки, которые не касаются изменений на конституционном уровне», — заявил парламентарий, добавив, что это можно сделать в процессе рассмотрения документа в парламенте в ходе подготовки его ко второму чтению.

Убедиться в том, что Украина учла некоторые замечания Европы, можно и при сравнении первоначального текста законопроекта и внесенного в парламент. Правда, сделать это довольно сложно, поскольку первозданная версия документа недавно исчезла из открытого доступа. Нам удалось сопоставить опубликованный еще в августе с.г. документ с текстом президентской инициативы. Даже поверхностный анализ свидетельствует о том, что после экспертизы в Венецианской комиссии законопроект был доработан. Среди прочего частично были учтены замечания европейских экспертов по поводу усиления гарантий независимости прокуроров. В статье 17 проекта появились положения, согласно которым прокурор вправе инициировать письменное подтверждение приказа или указания. Кроме того, было предусмотрено, что прокурор имеет право не исполнять последние, если сомневается в их законности. Также он может обратиться в Совет прокуроров Украины с сообщением об угрозе независимости в связи с приказом или указанием прокурора высшего уровня.

Что касается главной претензии Европы к закреплению за прокуратурой функций, выходящих за рамки сферы уголовного производства и связанных с представлением интересов гражданина или государства в суде, то в окончательной версии законопроекта они сохранились. Фактически не были учтены и поправки относительно того, что любое лицо, имеющее право представлять интересы отдельных лиц, должно иметь возможность возражать против такого представительства. При этом законодатель отчасти прислушался к мнению Венецианской комиссии, в некоторой степени ограничив «представительские» полномочия прокуроров. В частности, в обновленной версии статьи 24 проекта речь идет о том, что не допускается осуществление прокурором представительства в суде интересов государства в правоотношениях, связанных с избирательным процессом, созданием и деятельностью средств массовой информации, а также политических партий, религиозных организаций, организаций, осуществляющих профессиональное самоуправление, и других общественных объединений.

Учтут ли пожелания европейских экспертов в ходе рассмотрения президентской версии реформирования прокуратуры в Верховном Совете — покажет время. Хотя его как раз будет немного. Как показала практика, несмотря на длительный старт, продвижение законопроекта в парламентских стенах было молниеносным: буквально на следующий день после появления текста проекта он был рассмотрен профильным комитетом, а еще через день принят за основу в сессионном зале.

Пока что дискуссия о целесообразности демонстрации Венецианской комиссии плодов отечественного нормотворчества может быть истолкована в пользу оригинального текста законопроекта — с целью его принятия с минимальным количеством правок. Кроме того, если в дальнейшем Украина будет придерживаться европейского направления (независимо от результатов Вильнюсского саммита) и решит довести реформы в судебной и правоохранительной сферах до конца, готовить по европейскому рецепту ей придется и целый ряд других законопроектов. Скажем, в случае внесения поправок в раздел «Правосудие» Конституции существенно корректировать придется и специальные Законы «О судоустройстве и статусе судей» и «О Высшем совете юстиции». Необходимо и создание законов об уголовных проступках и о Государственном бюро расследований. И в этом случае «привязываться» к европейским стандартам отечественным законодателям будет довольно сложно. Ведь куда результативней ориентироваться на настроения политиков, а не европейских экспертов.