Весной этого года украинская делегация, членами которой были и авторы этого материала, совершила рабочую поездку в Германию, Бельгию и Люксембург с целью изучения вопросов защиты конкуренции.

В ходе поездки производилось исследование системы защиты конкуренции в государственно-правовом и организационном аспектах как в отдельных странах Европы, так и в Евросоюзе в целом. Значительное внимание было уделено ознакомлению с сис­темой подготовки и принятия решений судами, особенно Судом ЕС, в делах относительно нарушений конкурентного законодательства (законодательства о защите экономической конкуренции) и судебного контроля за исполнением административных решений конкурентных органов. В ходе рабочей поездки члены делегации посетили Федеральное картельное ведомство Германии (г. Бонн), специализированный суд в сфере конкуренции — Первую картельную палату Апелляционного суда (г. Дюссельдорф), Генеральную дирекцию по вопросам конкуренции Европейской Комиссии, Суд ЕС первой инстанции и Суд Европейской ассоциации свободной торговли.

Во время обмена опытом заграничные коллеги отметили, что на Украине создана эффективная система защиты конкуренции, построенная по европейской модели, а Верховный Суд Украины и хозяйственные суды, формируя практику применения отечественного конкурентного законодательства, сыграли в этом процессе важную роль.

Встреча с представителями Федерального картельного ведомства Германии и Генеральной дирекции по вопросам конкуренции Европейской комиссии выявила и отдельные существенные преимущества украинской сис­темы защиты конкуренции, в отличие от немецкой и общеевропейской, включающей в себя не только контроль за действиями субъектов хозяйствования в сфере конкуренции, но и контроль за действиями или бездеятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, решения которых могут влиять на состояние конкуренции на товарных рынках.

Украинская система конкурентного ­контроля за действиями органов власти и местного самоуправления базируется на статьях 7 и 20 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» (Закон об АМКУ), статьях 1, 15—17 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» (Закон об экономической конкуренции).

Понятие органов власти, подпадающих под действие контрольных полномочий органов АМКУ, определено в абзаце седьмом статьи 1 Закона об экономической конкуренции, согласно которому органами власти признаются министерства и другие центральные органы исполнительной власти, Верховный Совет Автономной Рес­публики Крым и органы исполнительной власти Автономной Республики Крым, государственные органы, осуществляющие регулирование деятельности субъектов естественных монополий, рынка ценных бумаг, государственные органы приватизации, Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания, местные органы исполнительной власти.

При этом правовой механизм конкурентного контроля за действиями органов власти и местного самоуправления в сфере конкуренции достаточно гибок. В соответствии с частью четвертой статьи 20 Закона об АМКУ органы власти и местного самоуправления обязаны согласовывать с АМКУ, его территориальными отделениями проекты нормативно-правовых актов и других решений, которые могут повлиять на конкуренцию, в частности, относительно создания субъектов хозяйствования, установления и изменения правил их поведения на рынке, или могут привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции на соответствующих рынках и т.п.

В случае совершения органами государственной власти, местного самоуправления действий, содержащих признаки нарушения конкурентного законодательства, АМКУ, на основании пункта 14 части первой статьи 7 Закона об АМКУ, уполномочен предоставлять обязанности для рассмотрения рекомендации относительно прекращения этих действий и устранения причин возникновения этих нарушений и способствующих им условий.

Статьи 15—17 Закона об экономической конкуренции определяют перечень действий, признаваемых нарушениями конкурентного законодательства в виде антикон­курентных действий органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно генеральному деликту, определенному частью первой статьи 15 указанного Закона, антиконкурентными действиями органов власти и местного самоуправления является принятие любых актов (решений, приказов, распоряжений, постановлений и т.п.), дача письменных или устных указаний, заключение сделок или любые другие действия, либо бездеятельность указанных органов (коллегиального органа или должностного лица), которые привели или могут привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции. Также органам власти и местного самоуправления запрещается делегирование отдельных властных полномочий объединениям, предприятиям и другим субъектам хозяйствования, что может привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции, и действия относительно склонения к нарушениям конкурентного законодательства.

За совершение нарушений конкурентного законодательства должностные лица органов власти и местного самоуправления несут ответственность согласно статьям 1663 и 1664 Кодекса Украины об административных правонарушениях.

Однако приведенные положения конкурентного законодательства определяют пределы контроля только за административной стороной деятельности органов власти и местного самоуправления, то есть деятельностью в ходе реализации их властных полномочий. В части деятельности по производству, реализации, приобретению товаров или другой хозяйственной деятельности указанные органы на основании абзаца 12 статьи 1 Закона об экономической конкуренции могут признаваться субъектами хозяйствования. Принимая участие в отношениях в сфере конкуренции как субъекты хозяйствования, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны придерживаться всех предписаний конкурентного законодательства, установленных для субъектов хозяйствования, а в случае совершения нарушений, предусмотренных статьей 50 Закона об экономической конкуренции или определенных Законом Украины «О защите от недобросовестной конкуренции», несут ответственность, определенную Законом.

Контроль за действиями органов власти и местного самоуправления очень важен в условиях, сложившихся в связи с достаточно высоким уровнем государственного регулирования хозяйственных отношений, и позволяет обеспечить соблюдение объективно необходимого минимума государственного вмешательства в отношения в сфере конкуренции и защитить рыночные механизмы развития отечественной экономики.

Только на протяжении 2004 года органами АМКУ прекращены 864 нарушений конкурентного законодательства в виде антиконкурентных действий органов власти и местного самоуправления. С целью содействия развитию добросовестной конкуренции в 2004 году органами АМКУ предоставлены замечания и предложения, которые, в свою очередь, учтены, и отказано в согласовании относительно 428 проектов нормативно-правовых актов и решений государственных органов, в частности, относительно 98 актов, разработанных центральными органами исполнительной власти.

Высокая оценка широким полномочиям

Также в ходе рабочих встреч была дана высокая оценка деятельности АМКУ как субъекта формирования и реализации конкурентной политики Украины, что является важным аспектом специального правового статуса этого государственного органа. Часть третья статьи 7 Закона об АМКУ определяет ряд полномочий Комитета, реализуемых в сфере формирования и осуществления конкурентной политики государства. К таким полномочиям относятся:

— участие в разработке и внесении в установленном порядке Президенту Украины и Кабинету Министров Украины предложений относительно законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих вопрос развития конкуренции, конкурентной политики и демонополизации экономики;

— внесение предложений Президенту Украины, Кабинету Министров Украины, Национальному банку Украины и предписаний органам власти и местного самоуправления относительно изменения принятых ими нормативно-правовых актов, не соответствующих конкурентному законодательству, или вследствие неоднозначного понимания которых создаются препятствия для развития конкуренции;

— осуществление взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления по вопросам развития, поддержки, защиты экономической конкуренции;

— обобщение и анализ информации о реализации актов конкурентного законодательства относительно приоритетов и направлений конкурентной политики;

— предоставление обязательных для рассмотрения рекомендаций и внесение органам государственной власти, местного самоуправления, учреждениям, организациям, субъектам хозяйствования и объединениям предложений относительно принятия мер, направленных на ограничение монополизма, развитие предпринимательства и конкуренции, предотвращение нарушений конкурентного законодательства, а также относительно прекращения действий или бездеятельности, которые могут иметь отрицательное влияние на конкуренцию;

— разработка и организация мероприятий, направленных на предотвращение нарушений конкурентного законодательства, и т.п.

Приведенные полномочия Комитета во многом подобны полномочиям Генеральной дирекции по вопросам конкуренции Европейской комиссии. Их реализация является крайне важной функцией Комитета в контексте исполнения положений статьи 42 Конституции Украины относительно обеспечения государственной защиты конкуренции, что позволяет развивать институциональные основы конкуренции как движущей силы рыночной экономики, предотвращает формирование отрицательных для национальной экономики тенденций относительно монополизации рынков товаров и услуг и создает базис для эффективного и ускоренного развития предпринимательства на Украине.

С другой стороны, зарубежными парт­нерами отмечена насущная необходимость расширения полномочий Комитета относительно расследования дел о нарушении конкурентного законодательства, в частности, в части проведения обысков субъектов хозяйствования и изъятия у них доказательств, являющихся правовым инструментом эффективного раскрытия картельных сговоров (антиконкурентных согласованных действий). Указанные правонарушения создают наибольшую угрозу стабильности экономики и ее развитию на конкурентных началах, в чем в последнее время украинцы все чаще убеждаются.

Актуальность решения этой проблемы подтверждается и европейским опытом. И Европейская комиссия, и национальные конкурентные ведомства европейских стран имеют довольно широкие полномочия в этой сфере. В частности, Федеральное картельное ведомство Германии уполномочено даже проводить дознание по уголовным делам о нарушении конкурентного законодательства, по результатам которого соответствующие материалы для принятия решения передаются в суд.

Ударим законопроектом по картельным сговорам

В настоящее время при участии АМКУ разработан ряд законопроектов, содержащих положения относительно усиления борьбы с картелями, усовершенствования других положений конкурентного законодательства Украины.

Рабочей группой, в состав которой вошли, в частности, и участники поездки Владимир Мойсик и Александр Мельниченко, разработан и представлен в Верховный Совет Украины проект Закона Украины «О внесении изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Украины» (р/№ 5276), предусматривающий введение уголовной ответственности за сговоры конкурентов о ценах, объемах производства, бойкот конкурента или распределение рынка между ними.

На сегодня статьей 7 Закона Украины «О национальной безопасности Украины» фактором, представляющим наибольшую угрозу национальным интересам и национальной безопасности Украины, определена неэффективность антимонопольной (конкурентной) политики, что усложняет создание конкурентной среды в стране. Практическое отсутствие на Украине надлежащего правового механизма выявления и пресечения тайных сговоров между конкурентами, в наивысшей степени разрушающих рыночные механизмы, является крупнейшей нерешенной проблемой для эффективной реализации конкурентной политики.

В то же время на Украине еще не урегулирован надлежащим образом механизм расследования этих опасных правонарушений. Как свидетельствуют данные, полученные АМКУ, опыт европейских стран, договоренности о фиксировании цен, распределении рынков, бойкоте конкурента или об объемах производства товара происходят устно, во время неофициальных встреч руководителей, менеджеров или других лиц, действующих по их указанию, и не фиксируются ни в каких документах, что требует особых методов и способов расследования этих нарушений, в частности и путем осуществ­ления необходимых оперативно-розыскных мер, используемых на Украине только во время расследования преступлений.

В связи с этим для обеспечения выявления и прекращения таких сговоров необходимо включение этих отношений в сферу уголовно-правового регулирования.

Прокуратуру в соратники!

Учитывая непосредственное влияние этих тайных сговоров на экономическую стабильность Украины, на безопасность государства, полномочия относительно их расследования должны быть предоставлены не только следователям Министерства внут­ренних дел, Службы безопасности Украины, но и прокуратуры.

Важность этого законопроекта для усовершенствования системы ответственности за конкурентные правонарушения во время его разработки вызвала единодушную поддержку членов Комитета Верховного Совета Украины по вопросам законодательного обес­печения правоохранительной деятельности.

Хотя на данный момент конкурентное законодательство Европейского Союза и не содержит уголовной ответственности за конкурентные правонарушения в виде картельных сговоров, такая ответственность присуща национальным конкурентным законодательствам ряда стран Европы. Как отмечают европейские эксперты, наличие уголовной ответственности за картельные сговоры является одной из наиболее эффективных предупредительных мер относительно таких правонарушений, поскольку даже значительные штрафные санкции, которые могут быть применены к предприятиям-нарушителям, как правило, существенно меньше, чем выгода, которую эти предприятия получают вследствие ограничения конкуренции.

Также следует отметить прохождение в Верховном Совете Украины проекта Закона Украины «О внесении изменений в неко­торые законодательные акты Украины»

(р/№ 4578-1), уже принятого в первом чтении. Этот законопроект содержит ряд правовых новелл, учитывающих передовой европейский опыт в сфере контроля за деятельностью монопольных образований, экономической концентрацией субъектов хозяйствования, совершенствует отдельные положения законодательства, регулирующие процессуальную сторону деятельности АМКУ.

В частности, указанным законопроектом предусмотрено расширение определения понятия согласованных действий, приведенного в статье 5 Закона об экономической конкуренции, а именно: согласованными действиями будет признаваться также создание субъекта хозяйствования, объединения, целью или следствием которого является координация конкурентного поведения между субъектами хозяйствования, создавшими указанный субъект хозяйствования, объединение, или между ними и новообразованным субъектом хозяйствования, либо вступление в такое объединение.

Также предусмотрено дополнение части 4 статьи 6 Закона об экономической конкуренции относительно обеспечения органами АМКУ конфиденциальности сведений о лице, являющемся участником антиконкурентных согласованных действий, но ранее других участников этих действий уведомившем об этом Комитет, его территориальное отделение и предоставившем информацию, имеющую существенное значение для принятия решения по делу. Такое лицо освобождается от ответственности за совершение антиконкурентных согласованных действий, предусмотренной статьей 52 этого же Закона.

Кроме того, предусмотрено дополнение статьи 24 Закона об экономической конкуренции, определяющей случаи, в которых необходимо получение разрешения на экономическую концентрацию. Так, после окончательного принятия законопроекта получение такого разрешения будет необходимым также в случаях, предусмотренных частью второй статьи 22 этого Закона и другими актами законодательства, независимо от совокупной стоимости активов или совокупного объема реализации товаров участников концентрации, когда доля на определенном рынке товара любого участника концентрации или совокупная доля участников концентрации, с учетом отношений контроля, превышает 35 %, при этом концентрация происходит на данном или сопредельном с ним рынке товара.

Однако положительные последствия этих законодательных инициатив в значительной мере будут зависеть от одновременного усовершенствования материальных и процессуальных норм, определяющих полномочия АМКУ и регулирующих процесс их реализации. В АМКУ разработан проект Конкурентного процессуального кодекса Украины, имеющий целью усовершенствовать и кодифицировать процессуальные нормы конкурентного законодательства, устранить пробелы в правовом регулировании процессуальных отношений, обеспечить создание правового и эффективного механизма защиты прав и законных интересов субъектов хозяйствования и потребителей, а также завершить адаптацию процессуального конкурентного законодательства Украины к законодательству Европейского Союза.

Этот законопроект разработан в соответствии с распоряжением Кабинета Министров Украины от 18 марта 2002 года № 145 и одобренной этим распоряжением Концепцией Конкурентного процессуального кодекса Украины.

Действующим конкурентным законодательством процедуры расследования, доказывания, принятия соответствующих решений, обеспечения соблюдения необходимых процессуальных гарантий участников процесса, процессуальные сроки и т.п. недостаточно урегулированы. Следовательно, не в полной мере обеспечивается и исполнение задач защиты конкуренции.

Порядок производства по заявлениям и делам о согласованных действиях, концентрации, заявлениях и делах о нарушении конкурентного законодательства на сегодня урегулирован многими нормативно-правовыми актами, значительную часть которых составляют ведомственные нормативно-правовые акты Комитета. То, что процессуальные нормы рассеяны по разным нормативно-правовым актам, усложняет правоприменительную деятельность органов АМКУ и отрицательно влияет на защиту своих прав участниками процесса.

Кроме того, регулирование этих отношений должно соответствовать положению части 2 статьи 19 Конституции Украины, согласно которому органы государственной власти и их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Равняемся на Европу

Конкурентное законодательство является одной из приоритетных сфер адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС. Статьей 49 Соглашения между Европейским Союзом и Украиной о партнерстве и сотрудничестве закреплено обязательство Украины относительно обеспечения исполнения законов, направленных против ограничений конкуренции. Вместе с тем эффективному применению правоохранительных норм конкурентного законодательства, предотвращению и прекращению неправомерных ограничений конкуренции препятствует несоответствие существующих процессуальных методов расследования и установления доказательств реальным потребностям. Собственный опыт и опыт других стран свидетельствует о том, что для раскрытия антиконкурентных согласованных действий, которые все чаще совершаются тайно, должны применяться адекватные средства их расследования и установления доказательств. Поэтому в проекте Конкурентного процессуального кодекса Украины воспроизведены положения проекта Закона Украины «Об обеспечении доказательств в делах, рассматриваемых органами Антимонопольного комитета Украины»

(р/№ 3640), внесенного Кабинетом Министров Украины в Верховный Совет Украины и принятого 18 июня 2004 года в первом чтении.

В ходе поездки члены делегации ознакомились с процедурой обжалования решений конкурентных ведомств в судах и подходами, применяемыми судами в этой сфере, в частности относительно рассмотрения споров о признании недействительными решений конкурентных органов о слиянии, картельных cговорах и т.п. Как в отдельных европейских странах, так и в Евросоюзе в целом деятельность государства по защите экономической конкуренции осуществляется путем тесного взаимодействия конкурентных ведомств, правоохранительных органов и судов, с соблюдением четкого размежевания компетенции этих органов.

Во время посещения Апелляционного суда (г. Дюссельдорф) члены делегации ознакомились с германской системой рассмотрения споров в сфере конкуренции. В рам­ках этой системы обжалование решений Федерального картельного ведомства Германии начинается с апелляционной инстанции. Рассмотрение таких дел осуществляется судьями специализированных «картельных ­палат».

Аналогичные специализированные палаты рассматривают дела о защите конкуренции и в Суде Европейского Союза, в который обжалуются решения Генеральной дирекции по вопросам конкуренции Европейской комиссии. В последнее время в Суде ЕС также активно обсуждается вопрос создания отдельного специального суда по вопросам конкуренции общеевропейской юрисдикции.

По нашему мнению, заимствование европейского опыта организации системы судебной защиты конкуренции крайне необходимо и для Украины. Конкурентное ведомство как в Европе, так и на Украине, рассматривая дела и принимая соответствующие решения в пределах урегулированного специальным законодательством процесса, фактически уже действует как «квазисудебный» орган.

Но сейчас на Украине необходимо ввести порядок, согласно которому обжалование решений органов АМКУ происходило бы в Высший хозяйственный суд Украины, что позволило бы существенно ускорить прохождение процедуры обжалования, не теряя при этом в качестве, профессиональности судебной проверки этих решений. Это будет весьма полезно в первую очередь для самих субъектов хозяйствования, ведь фактор времени в конкурентной среде сыграет решающую роль. При этом возможность прохождения двух судебных инстанций вместо четырех не нарушает права лица на судебную защиту, закрепленного в Конституции Украины и других законодательных актах.

Кроме того, рост количества судебных дел, рассматриваемых на основании конкурентного законодательства, требует углубления специализации судей в этой сфере. Сегодня конкурентные споры на Украине решаются судьями, одновременно специализирующимися на рассмотрении дел и в других сферах общественных правоотношений (интеллектуальная собственность, административное правоотношение и т.п.). И хотя эти дела рассматриваются на соответствующем профессиональном уровне, тенденции развития отечественной экономики и государственно-правовой системы указывают на необходимость создания отдельного специализированного суда (Конкурентного суда или Суда по вопросам защиты конкуренции), который рассматривал бы исключительно споры, возникающие из правоотношений в сфере конкуренции, и решения которого, как высшего специализированного суда обжаловались бы непосредственно в Верховный Суд Украины.

Следует отметить, что конкурентные ведомства и суды Европы обеспечивают лишь публично-правовую сторону деятельнос­ти общества относительно защиты конкуренции. Они реализуют свои полномочия в гражданском обществе, институты которого также весьма активны и обеспечивают понимание и поддержку со стороны общественности делу защиты конкуренции как ключевого фактора развития рыночной экономики. Учитывая это, Комитетом, в пределах его компетенции, также осуществляется ряд мероприятий по распространению правовых знаний о конкурентном законодательстве и деятельности АМКУ, развитию правовой культуры и культуры конкуренции, в частности: проводятся семинары и обучения, печатаются выступления ведущих специалистов Комитета по вопросам защиты конкуренции, издается собственный журнал — «Конкуренция. Вестник Антимонопольного комитета Украины», опубликован сборник «Конкурентное законодательство Украины», содержащий основные нормативно-правовые акты конкурентного законодательства, готовится новая усовершенствованная версия сайта АМКУ и т.п.

Я еще не волшебник, я только учусь!

Сегодня АМКУ, по сравнению с конкурентными органами в странах Европы, несет дополнительную значительную нагрузку, связанную с нелегкими процессами трансформации и развития «молодой» рыночной экономики нашего государства. Это порождает необходимость постоянного поиска путей усовершенствования конкурентного законодательства Украины и практики его применения. Обеспечивая защиту и развитие конкуренции, АМКУ в отличие от конкурентных ведомств в других странах Европы часто оказывается «на острие» борьбы с теми или другими кризисными явлениями, которые, к сожалению, еще случаются в экономике Украины. О значительных объемах работы, производимой органами Комитета в ходе реализации их полномочий, свидетельствуют, в частности, неустанно возрастающие показатели деятельности АМКУ. Так, в 2004 году его органами прекращены 3425 нарушений конкурентного законодательства (на 23,6 % больше, чем в предыдущем году), сумма штрафов, наложенных на нарушителей конкурентного законодательства, антимонопольного законодательства, и средств, подлежащих уплате на основании решений органов Комитета, составляла 53 276,35 тыс. грн.

Подытоживая результаты этой рабочей поездки, хотелось бы отметить, что изучение опыта стран Европы было и остается очень полезным для решения актуальных вопросов усовершенствования правовой и организационной составляющих системы защиты конкуренции на Украине, разработки соответствующих изменений в конкурентное законодательство. Ведь дальнейшее развитие системы защиты конкуренции в нашем государстве является стратегически важным аспектом развития Украины как правового, демократического государства с социально направленной рыночной экономикой и ее интеграции в европейские структуры.