Пункт 9 Переходных положений Конституции Украины четко указывает на то, что прокуратура продолжает выполнять, согласно действующим законам, функцию надзора за соблюдением законов и функцию предварительного следствия — до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов относительно контроля за соблюдением законов, до сформирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование. К сожалению, часть положений Конституции Украины продолжает оставаться декларативными. Примечательно, что прокуратура, по словам Генерального прокурора Украины Святослава Пискуна, готова отказаться от выполнения «несвойственных» ей функций. Но возникает вопрос: кто же будет выполнять эти функции? Ведь сегодня такого органа или «системы» не существует! А создание, в соответствии с одной из концепций Национального бюро расследований, которое будет осуществлять досудебное следствие по всем уголовным делам, слишком маловероятно.

Так или иначе, тема реформирования прокуратуры не теряет своей актуальности и продолжает оставаться предметом обсуждения в заинтересованных кругах. Свой весомый вклад в реформирование правоохранительных органов, в частности органов прокуратуры, делает Комитет Верховного Совета Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительных органов. Так, 3 июня с.г. состоялись слушания в Комитете на тему «Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти на Украине».

В то же время о степени заинтересованности ряда высоких руководителей может свидетельствовать факт их отсутствия на состоявшихся слушаниях. В частности, не смогли посетить мероприятие Секретарь Совета национальной безопасности и обороны Петр Порошенко, Уполномоченный Верховного Совета Украины по правам человека Нина Карпачева, министр внутренних дел Юрий Луценко, министр юстиции Роман Зварич и… Генеральный прокурор Святослав Пискун.

Открыл слушания председатель Комитета Владимир Мойсик. В своем выступлении он отметил, что Конституция Украины не определяет место прокуратуры в сис­теме органов государственной власти, но при этом определяет ее полномочия. Причем полномочия прокуратуры тесно переплетаются с полномочиями органов законодательной, исполнительной и судебной власти, что является недопустимым. По мнению некоторых, тот факт, что в Конституции принадлежность прокуратуры к какой-либо ветви государственной влас­ти четко не определена, дает основания считать: прокуратура не является государственным органом. А если исходить из ее полномочий, то прокуратура все же является органом государственной власти. ­Таким образом, возникает вопрос: каково мес­то прокуратуры в системе органов государственной власти? Стоит ли оставить все как есть или же необходимо последовать примеру других государств?

Если обратиться к зарубежному опыту, то он свидетельствует: прокуратура может пребывать как в судебной, так и в исполнительной или законодательной ветви власти. На Украине есть сторонники каждого из путей. Между тем, по словам Владимира Мойсика, украинские законодатели склоняются к выбору между двумя путями: оставить прокуратуру самостоятельным органом или включить ее в состав законодательной ветви власти. По мнению председателя Комитета, против второго весомых аргументов нет. Если же будет выбран первый путь, то необходимо внести существенные изменения в законодательство, тщательно урегулировав деятельность прокуратуры. Ведь в настоящий момент три из четырех функции прокуратуры касаются уголовного преследования, в то время как основные функции прокуратуры должны быть направлены на защиту прав человека.

В ходе слушаний отмечался рост количества жалоб на бездеятельность и неудов­летворительную деятельность прокуроров. Это в какой-то степени обусловлено неимоверно частыми сменами Генеральных прокуроров, ведь с приходом каждого нового руководителя кардинально меняется подход к работе подчиненных.

О предложениях

При подготовке к проведению слушаний в Комитете свои предложения и рекомендации направили большинство заинтересованных органов. Например, Министерство внутренних дел в своих предложениях отметило, что ликвидация функции прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного само­управления, их должностными и служебными лицами, может привести к уничтожению законности в государстве как таковой вообще. А оставление прокуратуре функции «общего надзора» является, по мнению МВД, наиболее верным шагом на современном этапе развития государства.

Аналогичного мнения придерживается и Администрация Госпогранслужбы, указывая, что данная функция прокуратуры играет и еще длительное время будет играть важную роль в решении вопросов реальной защиты прав и интересов граждан.

Заметим, что свои рекомендации и предложения на слушания предоставили прокуратуры областей, городов Киева и Севастополя. Это свидетельствует о заинтересованности прокурорских работников в дальнейшей судьбе прокуратуры и, главное, об их вере в то, что реформирование прокуратуры все же произойдет. Ведь сложно не согласиться, что непосредственное учас­тие прокуроров в процессе реформирования прокуратуры существенно повысит его эффективность.

Во многих рекомендациях был сделан акцент на том, что прокуратура не должна относиться к какой-либо ветви власти, так как это поставит под сомнение объективность, независимость и непредубежденность прокуроров. Аналогичная позиция у прокуроров и относительно функции надзора. Более того, некоторые высказывали мнения относительно необходимости возвращения органам прокуратуры функции судебного надзора, а также наделения прокуратуры функцией координации деятельности правоохранительных и других государственных органов в борьбе с преступностью.

Многие прокуроры отмечали, что вопрос относительно окончательного определения места и роли прокуратуры в системе государственных органов должен быть решен как можно скорее, так как постоянная дискуссия относительно правового статуса и основных функций прокуратуры негативно влияет на стабилизацию экономической сферы в государстве, соблюдение закон­ности и правопорядка в обществе. И в то же время следует понимать, что просчеты в определении статуса прокуратуры независимо от того, будет это чрезмерное ограничение или чрезмерное расширение полномочий прокуратуры, приведет к негативным последствиям.

Рекомендации слушаний

В ходе обсуждения участники слушаний пришли к мнению, что прокуратура Украины не принадлежит ни к одной ветви государственной власти, что обусловливает и специфический характер ее роли в обществе, функции и полномочия. И, несмотря на то что в последнее время роль прокуратуры существенно трансформировалась, ее организация и деятельность требует ­дальнейшего ­реформирования и усовершенствования в связи с необходимостью исполнения требований Конституции Украины, международных обязательств и т.п. При этом реформирование должно иметь целью повышение эффективности деятельности прокуратуры и влияния на укрепление законности в государстве.

Также был затронут вопрос относительно осуществления прокуратурой функции по надзору за соблюдением и применением законов. Несмотря на ряд объективных обстоятельств, участники слушаний отметили, что к ликвидации этой функции нужно подходить осторожно.

Еще одним важным вопросом является осуществление прокуратурой следствия по уголовным делам. Присутствующие высказались за перераспределение подследственности между правоохранительными органами: расследование преступлений против лица передать от прокуратуры органам внут­ренних дел, оставив прокуратуре расследование преступлений против правосудия, а также совершенных судьями, сотрудниками правоохранительных органов в связи с выполнением ими служебных обязанностей. При этом предлагается оставить за прокуратурой право принять в свое производство и расследование любое уголовное дело и определение в соответствующих случаях подследственности между органами досудебного следствия.

По результатам слушаний были приняты соответствующие рекомендации. В частности, было предложено создать рабочую группу, в состав которой включить народных депутатов, представителей судебных и правоохранительных органов, прокуратуры, ученых. Эта группа будет координировать свою деятельность с Межведомственной комиссией по вопросам реформирования правоохранительных органов при Совете национальной безопасности и обороны Украины.

В очередной раз было сделано ударение на необходимости внедрения дополнительных гарантий независимости Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров путем установления специальной процедуры назначения и увольнения Генпрокурора, исключительного перечня требований к претендентам на эту должность, оснований для выражения ему недоверия. Кроме того, повысить независимость прокуроров могла бы ликвидация ограничения пятью годами срока пребывания на должностях прокуроров.

Участники слушаний также рекомендовали Генеральной прокуратуре внести на рассмотрение парламента проекты нового Дисциплинарного устава прокуратуры, Кодекса профессиональной этики и поведения прокурора, Концепции реформирования прокуратуры.