Шагом вперед на пути усовершенствования автотранспортного законодательства многие считали принятие Верховным Советом Украины (ВСУ) 23 февраля 2006 года Закона «О внесении изменений в Закон Украины «Об автомобильном транспорте» (Закон от 23 февраля 2006 года). Напомним, что данным нормативно-правовым актом была изменена редакция Закона Украины «Об автомобильном транспорте» (Закон об автотранспорте).

По мнению законодателя, изменений ­требовал в числе прочего и порядок осуществления государственного контроля на автомобильном транспорте (госконтроль). Как следствие, с момента вступления в силу Закона от 23 февраля 2006 года осуществление госконт­роля допускалось путем проведения плановых, внеплановых и рейдовых проверок.

Вместе с тем Закон об автотранспорте в редакции от 23 февраля 2006 года не раскрывал тот самый порядок осуществления Госконтроля. Определение данной процедуры законодатель возложил на Кабинет Министров Украины (КМУ).

И вот КМУ выполнил миссию, возложенную на него ВСУ Законом от 23 февраля 2006 года. Постановлением № 1567 от 8 ноября 2006 года был утвержден Порядок осуществления государственного контроля на автомобильном транспорте (Порядок осуществления госконтроля). Данный нормативный акт, если говорить в целом, содержит в себе, по нашему мнению, как прогрессивные нормы, так и нормы, применение которых, по крайней мере, на первый взгляд, может вызвать немало трудностей. Анализу именно таких неоднозначных положений Порядка осуществления госконт­роля и уделим внимание далее.

Госконтроль и лицензионные условия

Уже пункт 1 рассматриваемого нормативного акта подлежит обсуждению. Так, Порядок осуществления госконтроля среди прочего определяет и процедуру осуществления госконтроля за исполнением субъектами хозяйствования, действующими в сфере автомобильного транспорта, лицензионных условий.

Следует отметить, что до вступления в силу рассматриваемого нормативного акта процедуры осуществления госконтроля на автомобильном транспорте и контроля за соблюдением лицензионных условий ведения хозяйственной деятельности по предоставлению услуг по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом (лицензионные условия) определялись разными нормативными актами. По своей природе эти процедуры не были тождественны.

Несмотря на вступление в силу Порядка осуществления госконтроля, приказ № 26/153 Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политика и предпринимательства и Министерства транспорта Украины от 2 марта 2004 года, определяющий порядок конт­роля за соблюдением лицензионных условий (Порядок контроля за соблюдением лицензионных условий), продолжает функционировать.

Вот и имеем. С одной стороны, Порядок контроля за соблюдением лицензионных условий, устанавливающий единый порядок его осуществления, допускающий проведение внеплановой проверки соблюдения лицензионных условий на основании полученного органом контроля письменного заявления об их нарушении либо же с целью проверки выполнения распоряжения об устранении снова-таки нарушений лицензионных условий. С другой стороны, согласно пункту 11 Порядка осуществления госконтроля, внеплановая проверка исполнения лицензионных условий назначается в случае выявления во время осуществления госконтроля путем проведения плановой или внеплановой проверки нарушений, которые непосредственно влияют на безо­пасность автомобильных перевозок и являются основанием для аннулирования лицензии.

Плановость и внеплановость

Порядок осуществления госконтроля предусматривает проведение плановой и внеплановой проверки не только по мес­тонахождению субъекта хозяйствования, но и во время перевозки пассажиров и грузов, в том числе в пунктах пропуска через государственную границу по согласованию с начальником органа охраны государственной границы. Однако рассмат­риваемый нормативный акт раскрывает порядок проведения проверки лишь по местонахождению субъекта хозяйствования. Вот и догадывайся, автомобильный перевозчик, что и в каком порядке проверяется, к примеру, во время перевозки пассажиров и грузов в процессе плановой проверки.

Вызывают интерес положения Порядка осуществления госконтроля и в час­ти возможности проведения внеплановой проверки комплексно либо выборочно. Следует отметить, согласно статье 6 Закона об автотранспорте в редакции от 23 февраля 2006 года, госконтроль осуществляется внепланово с целью проверки, во-первых, изложенных в письменном заявлении фактов нарушения автомобильным перевозчиком требований законодательства об автомобильном транспорте, во-вторых, исполнения предписания о нарушении этого законодательства.

То есть, как видим, законодатель четко определил компетенцию проверяющих. Хотя и положения статьи 6 Закона об автотранспорте в редакции от 23 февраля 2006 года, касающиеся внеплановой проверки, на наш взгляд, небезупречны. Их толкование согласно букве закона дает основания говорить, что при отсутствии письменного заявления внеплановое осуществление госконтроля с целью проверки исполнения предписания о нарушении автомобильным перевозчиком требований законодательства об автомобильном транспорте невозможно. Однако вряд ли такое толкование соответствует духу этой нормы.

Мы полагаем, могла быть лучше и форма задания на проверку. К примеру, внепланово осуществляется госконтроль с целью проверки изложенных в письменном заявлении фактов нарушения автомобильным перевозчиком требований законодательства об автомобильном транспорте. Отсутствие такого заявления на момент проведения внеплановой проверки говорит о бесполезности трудов проверяющих. Отсутствие же в письменном заявлении фактов нарушения автомобильным перевозчиком требований законодательства об автомобильном транспорте, выявленных в процессе проведения проверки и отраженных в соответствующем акте, свидетельствует о недопусти­мости собранных доказательств.

Однако при этом Порядок осуществления госконтроля не возлагает на проверяющих обязанность во время проведения внеплановой проверки предъявлять заявление, содержащее факты нарушения автомобильным перевозчиком требований законодательства об автомобильном транспорте. Вместе с тем форма задания на проверку не предусматривает указания в нем перечня фактов нарушений, изложенных в письменном заявлении и подлежащих проверке. Вот и догадывайся, автомобильный перевозчик, что имело место ранее: выявлено нарушение в процессе проведения внеплановой проверки или подано заявление, содержащее ссылку на факт такого нарушения.

Берегитесь: рейды…

Не менее интересны положения Порядка осуществления госконтроля и в час­ти, регулирующей проведение рейдовых проверок. Но для начала отметим, что, согласно статье 6 Закона об автотранспорте в редакции от 23 февраля 2006 года, целью проведения рейдовой проверки является контроль соблюдения автомобильными перевозчиками требований законодательных и нормативно-правовых актов относительно безопасности пассажирских перевозок и безопасности дорожного движения.

Как предусмотрено пунктом 15 Порядка осуществления госконтроля, во время проведения рейдовой проверки проверяется среди прочего наличие определенных статьями 39, 48 Закона об автотранспорте документов, на основании которых осуществляются перевозки автомобильным транспортом. К числу таких документов относятся и билетно-кассовый лист, и таб­лица стоимости проезда, и билеты, и документы, удостоверяющие оплату транспортных услуг, и…

Таким образом, с одной стороны, проверяющие во время рейдового осуществления госконтроля имеют основания для контроля наличия и билетно-кассового листа, и таблицы стоимости проезда, и билетов, и документов, удостоверяющих оплату транспортных услуг, как документов, определенных статьей 39 Закона об автотранспорте. Но, с другой стороны, каким образом требования статьи 39 Закона об автотранспорте в части обязанности водителя автобуса иметь и билетно-кассовый лист, и таблицу стоимости проезда, и билеты, и документы, удостоверяющие оплату транспортных услуг, влияют на ­безопасность пассажирских перевозок и безопасность дорожного движения? По нашему мнению, связь между этими категориями отсутствует в принципе.

Может быть, по мнению КМУ, проверяющие должны определять из перечня документов, предусмотренных статьями 39, 48 Закона об автотранспорте, те, которые действительно имеют отношение к безопасности пассажирских перевозок, безопасности дорожного движения и, соответственно, подлежат проверке.

Однако практика рассмотрения дел в органах госконтроля показывает, что последние считают вполне правомерным рейдовый госконтроль за наличием у водителя абсолютно всех документов, преду­смотренных статьями 39, 48 Закона об автотранспорте. Как следствие, выявленный в ходе данной процедуры факт неоформления документов, не имеющих абсолютно никакого отношения к безопасности пассажирских перевозок и безопасности дорожного движения, является основанием для применения к автомобильному перевозчику финансовых санкций.

Казалось бы, функции определенной гарантии от злоупотреблений правом на проведение рейдовых проверок должна выполнять для автомобильных перевозчиков установленная законодателем периодичность их проведения. Так, согласно положению статьи 6 Закона об автотранспорте в редакции от 23 февраля 2006 года, рейдовая проверка осуществляется не чаще одного раза в квартал. Однако реализация данной нормы весьма проблематична.

Как предусмотрено пунктами 12, 13 Порядка осуществления ­госконтроля, график проведения рейдовых проверок составляется органами госконтроля. К их числу принадлежат непосредственно Главная государственная инспекция на автомобильном транспорте и ее территориальные управления в областях, АРК, городах Киеве и Севастополе.

Действующее законодательство, на наш взгляд, не содержит четкого разграничения компетенции территориальных управлений относительно проведения рейдовых проверок автомобильных перевозчиков, предоставляющих услуги по перевозкам пассажиров, к примеру, в нерегулярном режиме по междугородному автобусному маршруту, выходящему за пределы области. Вот и возникают ситуации, когда в пределах области местонахождения автомобильного перевозчика рейдовая проверка может быть проведена по графику одним территориальным управлением, а за ее пределами — другим, уже по своему графику.

Рассмотрение дела

Прежде всего стоит обратить внимание на альтернативную территориальную подведомственность дел о нарушении законодательства об автомобильном транспорте. Так, по общему правилу, предусмотренному пунктом 25 Порядка осуществления госконтроля, соответствующее дело подлежит рассмотрению должностным лицом органа госконтроля по местонахождению субъекта хозяйствования. Однако по письменному заявлению уполномоченного лица субъекта хозяйствования дело о нарушении законодательства об автомобильном транспорте подлежит рассмотрению должностным лицом органа госконтроля по месту выявления нарушения.

Вот только непонятно, в течение какого срока уполномоченное лицо субъекта хозяйствования может в письменной форме заявить о рассмотрении дела по месту выявления нарушения. Да и по какому адресу сообщать? Ведь согласно пункту 26 Порядка осуществления госконтроля, уполномоченное лицо субъекта хозяйствования уведомляют исключительно о времени и месте рассмотрения дела. То есть при отсутствии его письменного заявления о рассмотрении дела по месту выявления нарушения последний получит уведомление о времени и месте рассмотрения дела уже по своему местонахождению.

Следует отметить, что Порядок осуществления госконтроля, в отличие от положений Постановления № 143, не относит исключительно к компетенции начальников органов госконтроля рассмот­рение дел о нарушении законодательства об автомобильном транспорте. Так, соответствующие дела рассматриваются должностными лицами органов госконтроля.

При этом, в соответствии с пунктом 27 Порядка осуществления госконтроля, право выносить постановление о применении финансовых санкций принадлежит, как и ранее, начальникам органов госконтроля и их заместителям. Однако целесообразно ли предоставлять право рассматривать дела о нарушении законодательства об автомобильном транспорте должностным лицам органов госконтроля, к полномочиям которых не отнесено применение финансовых санкций? Хотя, следует сказать, форма постановления о применении финансовых санкций, являющаяся приложением к Порядку осуществления гос­контроля, относит рассмотрение дела о нарушении законодательства об автомобильном транспорте к компетенции лица, уполномоченного применять финансовые санкции.

Подводя итог, отметим, что Порядок осуществления госконтроля, на наш взгляд, таки нельзя признать совершенным. Возможно, перечень его неоднозначных норм гораздо шире. Вместе с тем, быть может, нам только кажется. Практика покажет…

БЕЛОКОНЬ Олег, БРАТАШ Юрий — юристы, Центр правовой помощи «Юридическая клиника», г. Кременчуг