История коррупции уходит корнями к истокам человеческой цивилизации. В первобытных обществах давать взятки, точнее, приносить дары жрецам и старейшинам считалось признаком уважения, точно так же, как отдавать им лучшие куски пищи. С развитием государственности и введением для членов общества наказаний толерантность к коррупции стала снижаться.

Первые попытки искоренить это явление были зафиксированы в шумерском Лагаше еще в XXIV веке до н.э., но, очевидно, они не были успешными. С тех пор коррупция трансформировалась, изменилась, стала вне закона в той или иной форме или в любом виде, но не исчезла без следа. Ни громкие казни с жестокими пытками, которые применялись в античные времена и в средневековье, ни современные высокие штрафы, конфискации и даже сохранившиеся наказания в виде отсечения конечностей вплоть до смертной казни в современном мире не могут предупредить возникновение желания получить дополнительный доход от возможностей, которые дает власть. Однако ответственность за коррупцию, если она неотвратима и достаточно строга, может свести количество проявлений мздоимства и негативное его влияние к минимуму.

В мире есть немало успешных примеров, когда страны, осознанно выбирая борьбу с коррупцией как смысл деятельности государства, добивались успеха. И действовали они при этом самыми разными методами. Например, через переосмысление и изменение роли государства, как в демократической Швеции, либо через понуждение и очень строгие наказания, как в довольно авторитарном Сингапуре. Так что пути могут быть разными, главное, чтобы они соответствовали запросам общества.

Украинский аспект

В Украине с коррупцией боролись всегда, но на качественно новый уровень этого процесса нашу страну должны были вывести реформы, начатые в 2014—2015 годах. Именно тогда при поддержке мирового прогрессивного сообщества были заложены основы деятельности новых специальных органов, разработан их функционал и запущена работа. Но украинского чуда не случилось. Так, в 2018 году Украина занимала 120-е место в рейтинге восприятия коррупции Transparency International среди 180 стран (первое почти традиционно занимает Дания, последнее — Сомали). А вот в этом же исследовании за 2019 год мы оказались уже на 126 строчке, разделив ее с Киргизстаном и Азербайджаном. Казалось бы, у нас уже отлажены механизмы работы Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ) и Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП), начал работу Высший антикоррупционный суд (ВАКС), включилось в работу Государственное бюро расследований (ГБР): все ожидали прорыва, а итог — падение в последнюю треть рейтинга. Почему при такой ошеломляющей поддержке иностранных экспертов и международных организаций, достаточном финансовом обеспечении новых структур мы наблюдаем проблемы с эффективностью их работы?

Досудебная стадия

Создание НАБУ было предусмотрено Законом Украины «О Национальном антикоррупционном бюро Украины» от 14 октября 2014 года во исполнение требований Международного валютного фонда и Европейской комиссии для либерализации визового режима Украины с Европейским Союзом. Это сослужило плохую службу имиджу нового органа, ведь позволило заявлять о его внешней управляемости. Реально Бюро заработало лишь в конце 2015 года. С тех пор над предупреждением, выявлением, пресечением, расследованием и раскрытием коррупционных правонарушений, совершенных высшими должностными лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, угрожающих национальной безопасности, трудятся около 700 человек. Все они отобраны по результатам разного уровня конкурсов, включая самого руководителя, обошедшего 186 претендентов. При этом на обеспечение работы НАБУ ежегодно выделяется почти миллиард гривен. Львиная доля (около 80 %) — фонд оплаты труда.

Еще пять лет тому назад граждане приветствовали создание НАБУ, но сегодня все чаще мы слышим отрицательные отзывы, видим проявления недовольства и разочарования из-за отсутствия эффективности и реальных результатов. Как и любой иной правоохранительный орган, вновь созданное НАБУ оказалось чувствительным к «вирусу» нарушения права на защиту, несоблюдения и незнания норм уголовного процессуального законодательства. Часто из-за этого судьи вынуждены чуть ли не идти на поводу у детективов и прокуроров. Работа по доказыванию, по сути, перекладывается на суды.

По состоянию на конец 2019 года статистические показатели работы НАБУ были такими:

— 892 производства в работе;

— 221 врученное сообщение о подозрении;

— 438 обвиняемых;

— 245 дел, направленных в суд;

— 38 приговоров по делам, расследуемым НАБУ.

В денежном выражении результат работы НАБУ — 131 тыс. гривен, взысканных в бюджет с осужденных «коррупционеров». При этом с 2016 года на содержание Бюро из госбюджета было потрачено около 2,184 млрд гривен. Еще 4,39 млн гривен Бюро получило в 2019 году в рамках проектов международной технической помощи от доноров из США и ЕС.

Отметим, что большинство из обвиняемых по делам, которые ведет НАБУ, составляют физические лица и адвокаты — 200 человек. С большой вероятностью в основном это все же адвокаты, но НАБУ не может признать этого, понимая особый статус такой категории физических лиц. При этом в числе обвиняемых НАБУ 45 судей, 11 чиновников категории А и 8 высших должностных лиц государства. Просто напомним, что именно для борьбы с взяточничеством в высших эшелонах власти создавалось НАБУ.

Показатели работы НАБУ одновременно являются показателями работы САП, ведь именно «специальные» прокуроры осуществляют процессуальное руководство деятельностью детективов НАБУ. Добавить к изложенному можно лишь то, что отдельно на финансирование САП с 2016 года было потрачено еще 170 млн грн.

Несмотря на все еще немалый кредит доверия со стороны общества, пока НАБУ не оправдывает возложенных на него надежд. В своих промахах ведомство часто обвиняет законодателя, суды, слишком умных адвокатов, однако сути дела это не меняет: эффективность новой системы борьбы с коррупцией весьма низкая.

Суд пришел

На фоне неутешительных показателей работы НАБУ и САП создание ВАКС представлялось многим панацеей. 5 сентября 2020 года исполнится год, как в Украине действует этот специализированный суд, создание которого поддержали Венецианская комиссия, Transparency International EU, GRECO, ЕС и США, однако, похоже, ожидания общественности и от ВАКС весьма завышены.

Создание ВАКС вызвало неоднозначную реакцию профессионального сообщества. Многие заговорили о том, что это противоречит Конституции Украины. Хотя суд выделен в отдельную ветвь, назвать его специализированным сложно — он действует по тем же правилам, что и общие суды при рассмотрении уголовных производств. Кроме того, справедливый вопрос задают критики сегодня: для 250 переданных в суд дел нужно ли было создавать отдельный суд? Тем более что опыт других стран, вставших на путь борьбы с коррупцией при поддержке иностранных партнеров, — Словакии, Болгарии и Сербии — показывает, что такой шаг не был оправданным. Чтобы загрузить новую вертикаль судов работой, им передали все дела о нарушениях со стороны чиновников, и в Словакии, к примеру, такой суд может рассматривать дела о попытке бесплатного проезда с помощью удостоверения госслужащего в общественном транспорте. Нужно ли было для такого «сложного» дела проводить отдельный отбор судей? Разве такова миссия спецсуда?

Конечно, еще рано основательно критиковать работу ВАКС, адвокаты все же отмечают, что процессы в нем пока более состязательные, требующие более тщательной подготовки от защитников. За время своей работы ВАКС вынес всего 14 приговоров, но все они не в самых резонансных делах. Их них шесть обвинительных, один — оправдательный, а остальные — по соглашению со следствием. Итого шесть реальных приговоров. Такие результаты не вселяют особого оптимизма.

Похоже, новую волну борьбы с коррупцией начали не с той стороны: вместо качественной основы создали специальные надстройки, которые не могут быть эффективными при общем низком качестве законов, переполненных коррупционными рисками, высоком уровне правового нигилизма и некомпетентности, а также нестабильности экономики и неопределенности государственной политики.

Таков путь

Лучший опыт стран с минимальным уровнем коррупции подсказывает путь, которым может пойти Украина для преодоления проблемы. Для этого необходимо проводить тотальную дерегуляцию: минимизировать соприкосновение чиновника с гражданином; либерализировать законодательство; автоматизировать сервисные функции государственных органов; отказаться от ненужных согласований и разрешений, упростить процедуры. Также в обязательном порядке необходимо вводить понятие презумпции виновности чиновника. Именно для этого принимаются законы о незаконном обогащении. Ведь довольно сложно поймать чиновника за руку на прямой взятке, поэтому наличие у него имущества или средств, происхождение которых он не может объяснить, становится поводом для начала уголовного преследования.

Безусловно, чтобы победить коррупцию, нужна политическая воля высшей государственной власти, нужно забыть о принципе «свой — чужой» или «друзьям все — врагам закон». Принципы верховенства права и равенства всех перед законом должны быть незыблемыми. Не обязательно сажать трех своих друзей, как говорил Ли Куан Ю, но опыт Сингапура очень ценен с точки зрения того, что антикоррупционные органы могут привлечь за коррупционное правонарушение каждого: министра, родственника президента или представителя высшего сословия. В этом плане также хорошие результаты дала работа антикоррупционного прокурора Румынии Лауры Кодруцы Кевеши, за несколько лет работы отправившей на скамью подсудимых тысячи высокопоставленных чиновников, среди которых брат бывшего президента, мэр Бухареста и прочие видные деятели. Такая настырность Кевеши и системные реформы привели к тому, что ВВП Румынии вырос почти на 5 %, что существенно оживило экономическое развитие.

Через образование, культуру нам необходимо воспитать нулевую толерантность к взяточничеству, чтобы коррупция стала чем-то действительно постыдным и неприемлемым, а через переосмысление функции государства — сделать взяточничество лишенным всякого смысла.

Безусловно, не обойтись тут и без строгой уголовной ответственности за коррупцию. Но главное — не мера наказания, а его неотвратимость. Это долгий путь, пройти его без радикальных мер и, конечно же, ошибок не удавалось никому. Но если встать на него сегодня и идти твердой поступью, то вполне возможно завтра подняться до уровня лидеров мировой борьбы с коррупцией.

Юлия ТАТИК — президент Адвокатского объединения «Всеукраинская ассоциация адвокатов», г. Киев