Если у вас появились лишние деньги (например, от реализации какого-либо имущества), можно распорядиться ими по-разному. Можно сложить в условную кубышку и, «умертвив» таким образом, превратить их в клад. Но можно поступить по-другому — заставить деньги работать, принося вам дополнительный доход. Для этого всего-то и нужно, что доверить их специальному учреждению — банку. Все бы ничего, но превратности экономической ситуации или излишняя рисковость менеджмента могут банк обанкротить, а вас, доверившего ему свои кровные, — разорить. Чтобы хоть как-то компенсировать доверчивым вкладчикам банков потери от банкротства, 10 сентября 1998 года указом Президента Украины № 996/98 «О мерах по защите прав физических лиц — вкладчиков коммерческих банков Украины» был создан Фонд гарантирования вкладов физических лиц (Фонд). При этом начальный размер возмещений составил смехотворные 500 гривен, хотя с течением времени эта сумма возросла в четыреста раз и ныне составляет 200 тысяч гривен. Звездный час Фонда гарантирования вкладов физических лиц наступил в 2014—2017 годах, во времена так называемого очищения банковского сектора, которое в народе метко назвали «банкопадом». Тогда финансовый рынок страны потерял более 100 банков из 180, действовавших по состоянию на 1 января 2014 года, а многие вкладчики этих банков — свои сбережения.

Несмотря на безусловную важность для стабильности финансовой системы, функционирование этого института было урегулировано только через четырнадцать лет — 21 сентября 2012 года, когда вступил в силу Закон Украины «О Фонде гарантирования ­вкладов ­фи­зических лиц», потом его сменил Закон Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» (Закон). С тех пор профильный Закон, регулирующий деятельность Фонда, неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, и вот 28 июля 2020 года в Верховной Раде Украины зарегистрирован очередной законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» под № 3942 (автор — народный депутат Украины Данил Гетманцев). В случае успеха данной законодательной инициативы это будет девятнадцатое изменение Закона за восемь лет его существования. В чем, собственно, закавыка, вызвавшая необходимость срочной (во время депутатского отпуска) коррекции Закона?

По мнению автора законопроекта, Конституция Украины не относит Фонд гарантирования вкладов физических лиц ни к одной из ветвей власти и не наделяет его властными полномочиями, сосредотачивая их в руках Национального банка Украины (НБУ). Хотя, как считает управляющий партнер ЮК «АМБЕР» Семен Ханин, роль Центробанка в стране должна сводиться исключительно к статистическому анализу рынка.

Единственным признаком наличия властных полномочий у Фонда является зафиксированная в статье 6 Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» возможность принимать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами. Как отмечает адвокат Pavlenko Legal Group Артем Белоусов, Фонд является юридическим лицом публичного права, наделенным властными управленческими и нормотворческими функциями в банковской отрасли, которые присущи центральным органам исполнительной власти. Поэтому сомнительным является тезис пояснительной записки к законопроекту, в котором говорится, что Фонд никогда не был субъектом властных полномочий, а издавал акты исключительно для выполнения их участниками системы гарантирования вкладов и фактически реализовал функции арбитражного управляющего только для банков.

Целью принятия законопроекта № 3942 заявлена необходимость с его помощью привести Закон в соответствие с Конституцией Украины, хотя юрист судебной практики ЮКК «Де-Юре» Владислав Мартынчук убежден, что каких-либо противоречий Конституции Украины действующая редакция Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» не содержит.

Автор законопроекта считает логичным на законодательном уровне упразднить норму, позволяющую Фонду принимать нормативно-правовые акты, а вместо этого наделить его правом издавать правила для системы гарантирования вкладов, которые являются обязательными для участников Фонда, в том числе связанных с банками лиц. Сергей Ковалев, старший партнер АО «Могильницкий и Партнеры», считает это полумерой и предлагает менять ситуацию в корне: забрать у Фонда нормотворческие функции в сфере организации работы системы гарантирования вкладов и возложить их на Кабинет Министров Украины. С ним солидарен и советник EQUITY Дмитрий Тилипский, который уверен, что проблема правового статуса Фонда должна быть урегулирована более комплексно — с пересмотром функций и статуса Фонда, а не только изменением названия актов, которые вправе принимать Фонд.

Для того чтобы подсластить пилюлю, законопроектом предусмотрено наделение Фонда правом не только выводить с рынка неплатежеспособные банки, но и ликвидировать их. Ликвидация каждого банка должна будет осуществляться Фондом или назначенным им уполномоченным лицом на основании плана урегулирования.

В то же время Владислав Мартынчук отмечает, что эта функция присутствует у Фонда и на данный момент – Фонд, в том числе, осуществляет мероприятия по проведению процедуры вывода неплатежеспособного банка с рынка, в том числе путем ликвидации банка (пункт 8 части 2 статьи 4 Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц»).

Хочется напомнить, что главным ущербом от «банкопада» стало падение доверия к банковской системе. Мы попросили прокомментировать ведущих участников юридического рынка, смогут ли новеллы законопроекта вернуть доверие вкладчиков.

Олесь ЕВТЕЕВ • «Юридическая практика»

МНЕНИЯ

Битва с ветряными мельницами

Владислав МАРТЫНЧУК, юрист судебной практики ЮКК «Де-Юре»

Я считаю, что законопроект № 3942 является довольно сомнительным по своему качеству. Реальные изменения отсутствуют, а автор, по моему убеждению, сражается с ветряными мельницами.

На данный момент нормотворческие полномочия Фонда далеко не безграничны, а вполне ограничены регулированием системы гарантирования вкладов физических лиц. Каких-либо противоречий Конституции Украины действующая редакция Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» не содержит, следовательно, возникает вопрос: какие положения законодательства автор законопроекта пытается привести в соответствие с Конституцией Украины? Пояснительная записка вообще включает ошибки. Так, в документе указано, что Фонд не является субъектом властных полномочий. Вместе с тем существование Фонда предусмотрено Законом, которым государство на него возложило определенные функции и наделило соответствующими полномочиями. Таким образом, Фонд как раз является субъектом властных полномочий.

В случае если предложенный законопроект будет принят, Фонд не лишится нормотворческих функций. Одним из видов нормотворчества является принятие подзаконных нормативно-правовых актов, например, в форме правил. Согласно проекту закона Фонд будет уполномочен издавать такие документы.

Фактически изменения предусматривают уменьшение количества видов нормативно-правовых актов, которые сможет издавать Фонд: вместо инструкций, положений и правил — только правила. Иными словами, объем нормотворческих функций Фонда остается без изменений, меняется лишь форма реализации.

Согласно действующему законодательству все банки являются участниками Фонда (часть 1 статьи 17 Закона), без выполнения этого условия деятельность банка невозможна. Независимо от того, как будут именоваться нормативно-правовые акты Фонда — правилами, положениями или инструкциями, — они обязательны для всех банков в Украине.
Что же касается отмены государственной регистрации нормативно-правовых актов Фонда, то это, честно говоря, нонсенс. Механизм государственной регистрации нормативно-правовых актов всех без исключения субъектов властных полномочий призван повысить прозрачность процедуры принятия решений и необходим для поддержания доверия к власти. Государственной регистрации подлежат даже нормативно-правовые акты с ограниченным доступом (например, с грифом «секретно»). Соответственно, я не вижу предпосылок для необходимости отмены регистрации таких актов Фонда.

Законопроект не предусматривает, что предшествующие нормативно-правовые акты Фонда утрачивают свою силу, соответственно, полагаю, они продолжат действовать. Кроме того, если данный проект будет принят, то все необходимые действия Фонда фактически сведутся к переименованию своих инструкций и положений в правила.

Сделать систему рыночной

Семен ХАНИН, управляющий партнер ЮК «АМБЕР», адвокат

На сегодняшний день банковская система Украины не является системой как таковой. Мы имеем разрозненную сеть финансовых институтов, полностью зависимых и управляемых в ручном режиме. Взяв на себя все отдельные функции законодательной, исполнительной и судебной власти, НБУ не создал двухуровневую систему с центральным и коммерческими банками, а воплотил в жизнь мечту каждого украинского чиновника, когда действиями всех банков, как и каждого банка отдельно, НБУ руководит напрямую путем выдачи постановлений, необходимость регистрировать которые в Министерстве юстиции Украины фактически отменена.

Что же мы имеем к началу 2020 года? По статистике того же НБУ, около 70 % банковского сектора в различных отраслях сосредоточены в руках государственных банков. «Приватбанк», «Укрэксимбанк», «Укргазбанк», «Ощадбанк» плюс украинские банки со 100-процентным иностранным капиталом способны заменить всю банковскую систему страны, как гипермаркеты заменили продуктовые киоски. В то же время, по той же статистике, около 50 % выданных банковским сектором кредитов — проблемные. В такой ситуации что развивать? Какую систему? И во многом, к сожалению, развал нашей банковской системы «благословили» международные институты, в частности Международный валютный фонд (МВФ).

Но сделанного не вернешь, а потому нужно как-то выходить из сложившейся ситуации и сделать все, чтобы такое не могло повториться в будущем.
Как же должна выглядеть банковская система? Следует в корне изменить банковское законодательство, превратив саму систему из чиновничьей в рыночную. Роль Центробанка в стране должна сводиться исключительно к статистическому анализу рынка. Как, наверное, и Государственной фискальной службы Украины. Макроэкономические решения должно принимать Министерство финансов Украины, эмиссию денег необходимо проводить через НБУ. Банковскому рынку должны быть присущи свободная рыночная конкуренция и стабильное законодательство. Так называемый банковский надзор НБУ не спас деньги вкладчиков ни в одном банке, скорее наоборот — приблизил крах банков и банкротство клиентов.

Необходимо комплексное решение

Артем БЕЛОУСОВ, адвокат Pavlenko Legal Group

Уже долгое время правовой статус Фонда гарантирования вкладов физических лиц вызывает противоречивые дискуссии на банковском рынке. С одной стороны, Фонд обеспечивает важную функцию по сохранению и управлению активами ликвидируемого банка, а также осуществлению выплат гарантированных государством сумм возмещения.

С другой стороны, правовая природа Фонда для многих остается несколько противоречивой. Фактически согласно действующему законодательству Фонд является юридическим лицом публичного права, который наделен властными управленческими и нормотворческими полномочиями в банковской отрасли, присущими центральным органам исполнительной власти.

Законопроект № 3942 «О внесении изменений в Закон Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» призван лишить Фонд нормотворческой функции и сосредоточить ее полностью в сфере компетенции Национального банка Украины. В конечном итоге это должно привести действующую редакцию Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» в соответствие с нормами статей 6 и 8 Конституции Украины.

По моему убеждению, в случае принятия этого законопроекта субъекты банковского рынка не должны ощутить на себе существенных последствий. В большей степени законопроект № 3942 направлен на нивелирование точечных проблем в банковском законодательстве, в частности относительно процедур вывода банков с рынка. В то же время принятие законопроекта не решит всех проблем со статусом Фонда, требующих комплексного системного решения.

Изменять ситуацию в корне

Сергей КОВАЛЕВ, старший партнер АО «Могильницкий и Партнеры»

Считаю, что законопроект № 3942 от 28 июля 2020 года — это классическая полумера. Он не учитывает ни теоретических основ, ни практических реалий. Возьмем для примера один из основополагающих актов Фонда гарантирования вкладов физических лиц — Положение о выводе неплатежеспособного банка с рынка, утвержденное решением Исполнительной дирекции Фонда от 5 июля 2012 года № 2 (Положение), пункт 5.4 раздела 5 которого предусматривает возможность продажи активов неплатежеспособного банка непосредственно любому юридическому или физическому лицу. В свою очередь, статья 2 Закона определяет субъектами системы гарантирования вкладов физических лиц (система) Фонд, Кабинет Министров Украины, Национальный банк Украины, банки и вкладчиков.

В пояснительной записке автор законопроекта указывает, что Фонд никогда не был субъектом властных полномочий, издавал акты исключительно для выполнения их участниками системы и фактически выполнял функции арбитражного управляющего для банков. На примере Положения видим ошибочность этих суждений: Фонд устанавливает правила, которыми руководствуются не только субъекты (участники) системы. Причем устанавливает так, что может показаться, будто он меняет основы гражданского законодательства.

Например, в пункте 3.4.4 раздела 4 Положения безальтернативно установлено, что согласие должников на заключение договора уступки права требования не требуется. При этом согласно статье 516 Гражданского кодекса (ГК) Украины замена кредитора в обязательстве осуществляется без согласия должника, если иное не установлено договором или законом. В свою очередь, статья 512 ГК Украины определяет уступку права требования как способ замены кредитора в обязательстве.

В абсолютном большинстве случаев при продаже Фондом права требования неплатежеспособного банка с должника мы имеем дело с факторингом, поскольку долги продаются с дисконтом. Следовательно, покупать такие долги могут только финансовые учреждения. Однако Фонд по-своему истолковал положения ГК Украины и разрешил покупать долги с дисконтом абсолютно всем. К слову, в первоначальной редакции пункта 5.4 Положения (2012—2014 годы) предусматривалась возможность уступки прав требования по кредитам только финансовым учреждениям, что соответствовало ГК Украины. Последствия такой нормотворческой деятельности Фонда — споры об уплате долгов между должниками и новыми непрофессиональными кредиторами, которые часто разрешаются неправовыми методами.

Поэтому считаю саму идею лишить Фонд нормотворческих полномочий правильной. При этом методы автора законопроекта сводятся к замене словосочетания «нормативные акты Фонда» на «правила Фонда». Такая замена по сути ничего не изменит, кроме количества редакций Закона.

Необходимо же менять ситуацию в корне: забрать у Фонда нормотворческие функции в сфере управления системой и возложить их на Кабинет Министров Украины.

Снизит уровень контроля

Дмитрий ТИЛИПСКИЙ, советник EQUITY

Сейчас Законом Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» предусмотрено, что Фонд осуществляет нормативное регулирование системы гарантирования вкладов физических лиц и вывода неплатежеспособных банков с рынка, а также принимает нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к его полномочиям, которые являются обязательными к выполнению банками, юридическими и физическими лицами (статья 6 Закона).
Законопроектом предлагается внести изменения в Закон, которыми предусматривается возможность принятия Фондом исключительно правил, а не нормативно-правовых актов. При этом указывается, что правила являются обязательными к выполнению ограниченным количеством субъектов — участниками Фонда, в том числе их связанными лицами.

Указанные изменения связаны с давней проблемой определения правового статуса Фонда. Закон определяет Фонд как учреждение, выполняющее специальные функции в сфере гарантирования вкладов физических лиц, вывода неплатежеспособных банков с рынка и их ликвидации.
Верховным Судом, в том числе Большой Палатой Верховного Суда, неоднократно применялась правовая позиция, согласно которой Фонд в правоотношениях является субъектом публичного права, созданным с целью реализации публичных интересов государства в сфере гарантирования вкладов физических лиц и вывода неплатежеспособных банков с рынка, осуществляет нормативное регулирования, то есть наделен властными управленческими функциями и является субъектом властных полномочий.

На это несоответствие указал еще Верховный Суд Украины в 2015 году, обратившись в Конституционный Суд Украины с конституционным представлением о соответствии Закона положениям Конституции Украины. Верховный Суд Украины отметил, что Фонд является юридическим лицом, не является органом государственной власти, однако наделен тождественными властными полномочиями в сфере регулирования денежно-кредитной системы и банковской деятельности, нарушающими принцип разделения государственной власти, предусмотренный в статье 6 Конституции Украины.

Указанным законопроектом по сути признается, что Фонд наделен не присущими ему функциями по принятию нормативно-правовых актов, которые являются обязательными к применению всеми субъектами, и в пределах своих полномочий может принимать исключительно правила, обязательные для определенного круга субъектов.
Считаю, что изменение названия актов, которые вправе принимать Фонд, с нормативно-правового акта на правила не решает указанную проблему, поскольку перечень полномочий и функций Фонда остается неизменным.

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что целью его принятия является урегулирование нормотворческой деятельности Фонда и приведение Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» в соответствие с Конституцией Украины.
Такой «косметический» подход приведет лишь к дополнительной юридической путанице, поскольку Фонд вынужден будет принимать исключительно правила, которые согласно законопроекту являются обязательными для выполнения участниками Фонда, то есть банками и связанными с ними лицами. Однако круг вопросов, которые сейчас находятся под правовым регулированием именно Фонда, согласно положениям Закона, значительно шире, и, соответственно, принимая правила, Фонд будет пытаться распространить их действие на больший круг субъектов.

Таким образом, решение проблемы правового статуса Фонда должно быть урегулировано более комплексно — с пересмотром функций и статуса Фонда, а не только путем изменения названия актов, которые вправе принимать Фонд.

Отдельно стоит обратить внимание, что законопроектом предлагается предусмотреть, что акты Фонда не подлежат государственной регистрации.
Согласно действующему законодательству Украины государственная регистрация нормативно-правового акта заключается в проведении правовой экспертизы на соответствие его Конституции и законодательству Украины, Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод 1950 года и протоколам к ней, международным договорам Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины и др.

Таким образом, государственная регистрация выступает дополнительной гарантией проверки нормативно-правового акта на соответствие Конституции и законодательству Украины. Отмена такой регистрации актов Фонда еще больше снизит уровень контроля других органов за его деятельностью.