Конституционный Суд Украины своим решением от 1 апреля 2010 года по делу № 10-рп/2010 (решение КСУ) по конституционному представлению Высшего административного суда Украины относительно официального толкования положений части 1 статьи 143 Конституции Украины, пунктов «а», «б», «в», «г» статьи 12 Земельного кодекса Украины (ЗК), пункта 1 части 1 статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС) решил:

— положения части 1 статьи 143 Конституции Украины, согласно которым территориальные общины села, поселка, города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления «решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции», следует понимать так, что при решении этих вопросов органы местного самоуправления действуют как субъекты властных полномочий;

— положения пунктов «а», «б», «в», «г» статьи 12 ЗК в части полномочий сельских, поселковых, городских советов в соответствии с этим Кодексом решать вопрос распоряжения землями территориальных общин, передачи земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, предоставления земельных участков в пользование из земель коммунальной собственности, изъятия земельных участков из земель коммунальной собственности надо понимать так, что при решении таких вопросов эти советы действуют как субъекты властных полномочий;

— положения пункта 1 части 1 статьи 17 КАС относительно распространения компетенции административных судов на «споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности» следует понимать так, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, принадлежат и земельные споры физических или юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездеятельности.

После принятия КСУ этого решения перед практикующими юристами и особенно судьями встал вопрос о том, изменит ли оно правоприменительную практику по вопросам определения подведомственности земельных споров. Ведь до принятия решения КСУ судебная практика исходила из того, что дела по вопросам землепользования в отношениях с органами местного самоуправления и органами исполнительной власти должны рассматриваться в порядке хозяйственного и гражданского судопроизводства.

27 апреля 2010 года Судебная палата по административным делам Верховного Суда Украины (ВСУ) рассмотрела в порядке письменного производства по исключительным обстоятельствам жалобу общества с ограниченной ответственностью «Агрофирма «Р» (ООО) по делу по иску ООО к Бучанскому горсовету Киевской области, третьи лица: частное предприятие «Д», малое частное предприятие «О», — о признании действий противоправными и отмене решений (дело № 21-2328 во 09 ).

Предметом спора в этом деле были решения городского совета о разрешении на изготовление технической документации по оформлению договора аренды земельного участка, об утверждении проекта отвода земельного участка для строительства и обслуживания кондитерского цеха, о разрешении на выкуп земельного участка и об утверждении отчета о денежной оценке земельного участка. В обоснование иска истец ссылался на нарушение его права собственности на земельный участок.

ВСУ отменил все вынесенные по делу судебные решения (данное дело рассматривалось предыдущими инстанциями в порядке административного судопроизводства) и производство по делу прекратил по мотивам неподведомственности дела административным судам.

При этом ВСУ была высказана следующая правовая позиция.

К компетенции административных судов принадлежат споры физических или юридических лиц с органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностным или служебным лицом, предметом которых является проверка законности решений, действий или бездеятельности этих органов (лиц), соответственно принятых или совершенных ими при осуществлении властных управленческих функций.

Земельные отношения делятся на публичные и частные. Соответственно и споры в таких отношениях могут быть как публично-правовыми, так и частноправовыми (гражданскими, хозяйственными).

Территориальные общины приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности через органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной законом (статья 172 ГК).

Совет в рассматриваемом деле выступает в качестве субъекта гражданских правоотношений и имеет такой же правовой статус, как и другие участники этих отношений. Реализуя право распоряжения земельным участком, находящимся в его собственности, совет в соответствии со статьей 5 ЗК имеет равные права с гражданами и юридическими лицами, с которыми он вступает в отношения относительно владения, пользования и распоряжения землей. То есть при осуществлении полномочий собственника земли ответчик является равноправным субъектом земельных отношений, действия которого направлены на реализацию права распоряжаться землей. В данном случае отсутствует подчиненность одних участников земельных правоотношений (ООО «Агрофирма «Р», ЧП «Д» и МЧП «О») другому (совет), которая имеет место во время осуществления органом местного самоуправления властных управленческих функций.

Никто не может быть противоправно лишен собственности. Право собственности является незыблемым. Эти положения Основного Закона корреспондируют с пунктом «в» статьи 5 ЗК, согласно которому земельное законодательство основывается на принципе невмешательства государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и территориальными общинами своих прав относительно владения, пользования и распоряжения землей, кроме случаев, предусмотренных законом.

Правоотношения, сложившиеся между сторонами, касаются права собственности на спорный земельный участок и оснований его обретения. Совет как владелец земли свободен в выборе субъекта относительно предоставления ему этого права в порядке, установленном законом. Вместе с тем совет властных управленческих функций не осуществлял и субъектом властных полномочий в этих отношениях не выступал. Учитывая вышеизложенное, административные суды пришли к ошибочному выводу, что иск, предметом которого является проверка правильности формирования воли одной из сторон относительно распоряжения землей и передачи соответствующих прав на нее, может быть рассмотрен по правилам КАС.

Полагаю, что вышеупомянутая правовая позиция будет активно использоваться административными и хозяйственными судами для решения вопроса подведомственности земельных споров.

В моей частной практике также было подобное дело, которое рассматривалось в порядке гражданского судопроизводства и прошло две судебные инстанции. Спор в этом деле касался признания недействительными решений сельского совета об изъятии земельного участка, передаче другим лицам земельных участков за счет изъятого участка, а также признания недействительными выданных государственных актов на право собственности на земельный участок.

Определением Луцкого горрайонного суда Волынской области от 27 апреля 2010 года производство по данному делу было закрыто, поскольку суд первой инстанции решил, что данное дело не следует рассматривать в порядке гражданского судопроизводства. В основу данного определения было положено решение КСУ. При этом суд первой инстанции не анализировал правовую природу правоотношений, возникших между сторонами.

Определением Апелляционного суда Волынской области от 2 июля 2010 года определение суда первой инстанции отменено, а дело направлено в суд первой инстанции на новое судебное рассмотрение в порядке ГПК.

При этом в обоснование своих выводов суд апелляционной инстанции сослался на пункты 2, 7 постановления Пленума ВСУ «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел» № 7 от 16 апреля 2004 года, а также указал, что истец, оспаривая правомерность обретения права собственности на спорный земельный участок, который был в его пользовании, другими лицами, просил восстановить его право пользования спорным земельным участком.

Таким образом, подытоживая изложенное, можно указать, что парадоксально, но решение КСУ в конце концов определило, по каким правилам будут рассматриваться земельные споры — по правилам хозяйственного и гражданского судопроизводства, «поскольку решение КСУ дает ответ лишь на вопросы, затронутые в представлении Высшего административного суда Украины. Официально разъяснено только понятие «субъект властных полномочий», то есть речь шла о сторонах в деле, а не о характере спора. Сам предмет спора — земельные правоотношения — в этом решении не анализировался». (Гнатенко А. Реформи на вістрі касації // Закон і бізнес. — 2010.  — 29 мая — 4 июня (№ 22). — С. 5.)

КОЛТОНЮК Юрий — адвокат, г. Луцк