С сентября 2010 го­да страховые компании Украины (СК) начали получать пись­ма ­регулятора (Государственной комиссии по регулированию ­рынков ­финансовых услуг Украины (Гос­фин­услуг)) с требованием провести дополнительную аудиторскую проверку за 2009 год за счет страховщика. Этими же письмами регулятором были назначены аудиторы. Уже к концу сентября явление приобрело массовый характер и вызвало шквал эмоций у страховщиков, которые между собой в шутку назвали требование Госфинуслуг «письмом счастья». В результате страховой рынок разделился на два лагеря: получившие «письмо счастья» и те, кого «пронесло».

Естественно, возник вопрос: что делать и как реагировать?

С одной стороны, проведение дополнительного обязательного аудита назначенным аудитором предусмотрено Законом Украины «О страховании» (пункт 2 статьи 37). Согласно Закону, регулятор имеет право проводить проверку правильности применения страховщиками законодательства Украины о страховой деятельности и достоверности их отчетнос­ти по показателям, характеризующим выполнение договоров страхования, не чаще одного раза в год назначать проведение за счет страховщика дополнительной обязательной аудиторской проверки с назначением аудитора.

С другой стороны, как справедливо отмечено в совместном обращении Лиги страховых организаций Украины, Ассоциации «Страховой бизнес» и Совета независимых бухгалтеров и аудиторов к председателю Госфинуслуг Василию Волге, отсутствие урегулированного подзаконными актами порядка и оснований для проведения дополнительного аудита, а также каких-либо квалификационных требований или критериев отбора уполномоченных аудиторов ставят под вопрос возможность применения указанной нормы Закона.

Анализ правового поля свидетельствует о том, что избранные Госфинуслуг форма и способ проверки правильности применения страховщиками законодательства Украины о страховой деятельности и достоверности их отчетности путем рассылки вышеупомянутых писем участникам рынка являются спорными по двум аспектам — правомерности и эффективности.

Правомерность требования Госфинуслуг

Согласно Закону Украины «Об аудиторской деятельности», аудит — это проверка данных бухучета и показателей финансовой отчетности с целью высказывания независимого мнения аудитора относительно ее достоверности во всех существенных аспектах.

По общему правилу право высказывать такое «независимое мнение» имеют аудиторы и аудиторские фирмы, включенные в Реестр аудиторских фирм и аудиторов на основании сертификата Аудиторской палаты Украины. Согласно Закону, аудит проводится независимыми аудиторами, уполномоченными субъектами хозяйствования на его проведение. При этом в случаях, предусмотренных Законом, проведение аудита может быть обязательным.

Нормативные акты в сфере регулирования финансовых услуг предусматривают особенности проведения аудита финансовых учреждений, в том числе СК. В частности, предусмотрено, что аудит СК могут проводить только аудиторы, внесенные в Реестр аудиторов, которые могут проводить аудиторские проверки финансовых учреждений (Реестр). Такой Реестр ведется Госфинуслуг. Право аудитора на проведение аудита финучреждений подтверждается свидетельством о внесении в Реестр, выданным Госфинуслуг.

При этом ни Порядок ведения Реестра, ни другие нормативные акты Госфинуслуг не содержат каких-либо специальных квалификационных требований к аудиторам для внесения их в Реестр, что делает процедуру внесения в Реестр простой формальностью. Тем не менее свидетельство о внесении аудитора в Реестр является единственным документом, предоставляющим тому или иному аудитору право проводить аудиторские проверки финансовых учреждений, в том числе в случаях, когда проведение аудита является обязательным.

Согласно данным Реестра по состоянию на 1 сентября 2010 года, право на проведение аудиторских проверок финансовых учреждений имел 881 аудитор (www.dfp.gov.ua).

Несмотря на это, при 400 зарегистрированных на рынке страховых компаниях и 881 аккредитованном аудиторе, Госфинуслуг принимает решение, что обязательный дополнительный аудит страховщиков будут проводить всего 2 (!) «назначенных» аудитора, ни один из которых не представляет компании «Большой четверки». При этом письма с требованием провести дополнительный аудит получила практически половина страхового рынка (около 200 СК).

Интересно, чем руководствовался регулятор, отбирая двух человек из 881 аудитора, внесенного им же в Реестр, при отсутствии каких-либо предусмотренных законодательством критериев и специальных квалификационных требований? Были ли у Госфинуслуг правовые основания на проведение такого «отбора» и не нарушают ли такие действия регулятора законодательство о защите экономической конкуренции на рынке аудиторских услуг?

Отдельно нужно отметить, что при средней стоимости годового аудита для СК 5—15 тыс. грн, средняя стоимость услуг аудиторов, «назначенных» регулятором, составляет 50 тыс. грн.

Согласно статье 15 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», антиконкурентными действиями органов власти в том числе являются принятие каких-либо актов (решений, приказов, распоряжений, постановлений и т.д.), дача устных или письменных указаний, заключение соглашений либо какие-либо иные действия или бездеятельность органов власти (коллегиального органа или должностного лица), которые привели или могут привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции.

Антиконкурентными действиями органов власти среди прочего признаются:

— непосредственное или косвенное принуждение субъектов хозяйствования к приоритетному заключению договоров, приоритетному приобретению товаров (услуг) у определенных продавцов;

— предоставление отдельным субъектам хозяйствования или группам субъектов льгот или иных преимуществ, ставящих их в привилегированное положение относительно конкурентов, что приводит или может привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции;

— действия коллегиальных органов власти или отдельных должностных лиц, в результате которых отдельным субъектам хозяйствования или группам субъектов создаются дискриминационные условия деятельности по сравнению с конкурентами;

— действия, которыми устанавливаются не предусмотренные законами Украины запреты и ограничения самостоятельности предприятий, в том числе относительно приобретения или реализации товаров (услуг), ценообразования.

Очевидно, что принятие Госфинуслуг решения о назначении двух аудиторов из 881, равно как и направление страховщикам письменных указаний об обязательном проведении дополнительного аудита определенными Госфинуслуг аудиторами, стоимость услуг которых в разы превышает среднюю рыночную стоимость аналогичных услуг других аудиторов, подпадает под определение антиконкурентных действий органов власти сразу по нескольким критериям.

Следует отметить, что Законом Укра­ины «О защите экономической конкуренции» прямо предусмотрено, что совершение антиконкурентных действий органов власти запрещается и влечет за собой ответственность, предусмотренную Законом.

Полномочия Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) — государственного органа со специальным статусом, основной функцией которого является защита конкуренции в предпринимательской деятельности, определены Законом Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» (статья 7). Указанным Законом в числе полномочий АМКУ предусмотрено право давать обязательные рекомендации органам власти о прекращении действий, имеющих признаки нарушения законодательства о защите экономической конкуренции, и устранении причин возникновения таких нарушений и условий, которые им способствовали. При этом невыполнение должностными лицами таких рекомендаций может повлечь за собой административную ответственность для нарушителей.

Таким образом, одним из механизмов защиты экономической конкуренции на рынке аудиторских услуг, а также защиты прав страховщиков на свободу договора, выбор контрагента и определение условий договора может быть обращение в АМКУ с заявлением об антиконкурентых действиях Госфинуслуг.

Эффективность требования Госфинуслуг

Законом Украины «О принципах государственной регуляторной политики в хозяйственной деятельности» предусмотрено, что одним из принципов регуляторной политики является принцип эффективности регуляторных актов. Это означает, что действие регуляторных актов должно обеспечивать максимально позитивный результат за счет минимальных необходимых расходов ресурсов субъектов хозяйствования, граждан и государства.

Кроме того, этим же Законом преду­смотрено изложение положений регуляторного акта таким образом, который обеспечивает доступность и однозначность его понимания лицами, обязанными его внедрять или выполнять.

Как было указано выше, в своих письмах Госфинуслуг, ссылаясь на пункт 2 статьи 37 Закона Украины «О страховании», требует провести дополнительный обязательный аудит за 2009 год. При этом пункт 2 статьи 37 не содержит ни оснований, ни порядка, ни процедуры его применения. То есть указанная норма не обеспечивает однозначности ее понимания ни лицом, которое должно ее внедрять, — регулятором, ни лицами, которые должны ее выполнять, — страховщиками.

Следовательно, есть все основания считать, что пункт 2 статьи 37 Закона Украины «О страховании» не соответствует требованиям Закона Украины «О принципах государственной регуляторной политики в хозяйственной деятельности» и предполагает наличие подзаконных нормативных актов, регулирующих порядок его применения. Более того, положениями законодательства четко предусмотрены сроки для выполнения страховщиками обязательств по проведению обязательной аудиторской проверки годовой финансовой отчетности и предоставлению соответствующего аудиторского заключения в Госфинуслуг — не позднее 1 июля года, следующего за отчетным.

К началу сентября 2010 года страховые компании отчитались регулятору за I и II кварталы 2010 года. И, вероятно, такая свежая отчетность в большей степени отражает текущее состояние страховых компаний, чем финансовая отчетность за прош­лый год.

В этой связи логичным и в большей степени эффективным было бы требование провести дополнительный аудит промежуточной финансовой отчетности, тем более что такая отчетность, в отличие от годовой, не подлежит обязательному аудиту.

А если учесть, что проведение дополнительной аудиторской проверки по требованию регулятора за период, который и так был подтвержден аудитором, неизбежно повлечет за собой дополнительные расходы страховщиков, можно смело заявлять, что такой способ применения пункта 2 статьи 37 Закона Украины «О страховании» противоречит принципу эффективности государственной регуляторной политики.

Подводя итог, можно отметить, что наиболее правильным путем урегулирования спорной ситуации будет объединение усилий регулятора, страховщиков и аудиторов в разработке прозрачных правил применения нормы об обязательном дополнительном аудите. Это позволит избежать потенциальных конфликтов, связанных с неоднозначным толкованием нормы Закона, и сбалансирует интересы всех сторон.

НИКИТИНА Александра — партнер, адвокат, ECOVIS Bondar & Bondar, юридическое бюро, г. Киев