Вопросы роспуска парламента — PRAVO.UA
прапор_України
2024

Генеральний партнер 2024 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА
Головна » Выпуск №45 (672) » Вопросы роспуска парламента

Вопросы роспуска парламента

В современной мировой конституционно-правовой практике институт роспуска парламента функционирует как важный механизм сдерживаний и противовесов и характерен преимущественно для стран с парламентарной формой правления. По общему правилу этот механизм обеспечивает дееспособность и легитимность сформированного парламентом правительства, а его целью является установление сбалансированных взаимосвязей между законодательной и исполнительной властями.

Отечественная конституционно-правовая практика последних лет ярко продемонстрировала недостатки в правовом регулировании досрочного прекращения полномочий парламента на Украине. Неоднократные попытки Президента Украины в 2007 и 2008 годах реализовать свое право досрочно прекратить полномочия парламента (пункт 8 части 1 статьи 106 Конституции) ни разу не увенчались успехом.

Поэтому на современном этапе актуальным является вопрос совершенствования данного правового института, поскольку существование правовых норм, применение которых невозможно, не содействует повышению авторитета Конституции. Однако после признания неконституционными поправок 2004 года речь может идти, скорее, о совершенствовании этого института с учетом опыта его функционирования.

В соответствии с редакцией Конс­титуции 2004 года на Украине действовала смешанная форма правления. Кроме того, формирование парламентского большинства было институционализировано и подробно регламентировано, что не имеет аналогов в мире. Все это обусловило значительную специфичность института досрочного прекращения полномочий парламента в нашей стране.

Во-первых, глава государства имел право распускать парламент не «по совету» главы правительства, а вопреки его воле. Во-вторых, основания досрочного прекращения полномочий Верховного Совета носили ярко выраженный характер конституционно-правовых деликтов, следовательно, сам роспуск являлся мерой конституционно-правовой ответственности за их совершение.

Исходный текст Конституции Украины (в редакции 1996 года) содержит лишь одно основание для роспуска Верховного Совета — на протяжении 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться (теперь — пункт 3 час­ти 2 статьи 90). Это означает, в соответствии с позицией Конституционного Суда Украины (КСУ), что Президент Украины имеет право досрочно прекратить полномочия Верховного Совета Украины (ВСУ), если в течение 30 календарных дней на протяжении одной сессии пленарные заседания парламента не могут быть открыты и ВСУ не может приступить к рассмотрению запланированных вопросов ввиду несоблюдения порядка работы ВСУ, установленного Конституцией и Регламентом ВСУ. Это, в свою очередь, делает невозможным осуществление парламентом конституционных полномочий органа законодательной власти (часть 4 пункта 6 мотивировочной части решения КСУ № 11-рп/2004 от 19 мая 2004 года (дело об условиях досрочного прекращения полномочий ВСУ)). По сути, в данном случае Президент соответствующим указом лишь констатирует недееспособность парламента, вызванную внутренними противоречиями, и прекращает его полномочия досрочно.

После внесения изменений в Конс­титуцию в 2004 году перечень оснований для досрочного прекращения полномочий парламента расширился за счет двух новых условий: если на протяжении одного месяца в ВСУ не сформирована коалиция депутатских фракций в соответствии со статьей 83 Конституции (пункт 1 части 2 статьи 90) и если на протяжении 60 дней после отставки Кабинета Министров Украины (КМУ) не сформирован персональный состав правительства (пункт 2 части 2 статьи 90). Данные основания могут быть рассмотрены в ретроспективе их действия для учета при дальнейшем развитии института роспуска парламента.

Как и основание для роспуска в связи с невозможностью начать пленарные заседания, основание для роспуска в связи с несформированием персонального состава правительства ни разу не наступало. Однако и без апробации на ­практике в данном вопросе видны некоторые серь­езные недочеты. Первый заключается в том, что в соответствии с частью 5 статьи 10 Закона «О Кабинете Министров Украины» персональный состав КМУ считался сформированным с момента сложения присяги не менее чем двумя третями от его должностного состава. В свою очередь, должностной состав (количество и перечень должностей) вновь сформированного КМУ определялся ВСУ по представлению премьер-министра одновременно с назначением персонального состава правительства.

Однако в случае принятия КМУ решения о создании, реорганизации или ликвидации министерства, должностной состав правительства считался измененным с момента принятия такого решения (часть 2 статьи 6 Закона «О Кабинете Министров Украины»). То есть уменьшение персонального состава КМУ до количества, меньшего чем две трети от должностного состава, влечет неполномочность правительства и отсчет 60 дней для роспуска парламента.

Такая ситуация вполне может стать реальной, учитывая, что, например, в правительстве во главе с Ю. Тимошенко долгое время оставались вакантными должности министра обороны, министра финансов, министра транспорта и связи, министра иностранных дел одновременно. Однако законодательство допускало возможность правительства самостоятельно регулировать этот вопрос с целью недопущения такого уменьшения персонального состава по сравнению с должностным посредством ликвидации и/или реорганизации министерств. Так, ликвидировав, к примеру, министерство финансов, правительство сократит вакансию, избежав необходимос­ти ее замещать. Поэтому для того, чтобы сделать такое основание для роспуска реальным, необходимо было законодательно закрепить четкий перечень министерств, а из пункта 91 статьи 116 Конституции изъять право КМУ создавать, реорганизовывать и ликвидировать министерства.

Вторая проблема в данном вопросе была связана с допущенным пробелом в правовом регулировании относительно процедуры формирования КМУ. В Конституции отсутствовали механизмы воздействия на Президента, который не выполняет свою обязанность внести поданную коалицией кандидатуру премьер-министра в ВСУ в течение 15 дней. При этом через 60 дней Президент имел право распустить парламент по известному основанию, сам же его наступление и спровоцировав.

Основание для роспуска парламента, связанное с отсутствием в ВСУ коалиции депутатских фракций (коалиции), являлось наиболее неоднозначным.

В пункте 1 части 2 статьи 90 Конс­титуции (в редакции 2004 года) право Президента досрочно прекратить полномочия парламента связывалось с несформированием коалиции в соответствии со статьей 83 Конституции. Как показала государственно-правовая практика, ссылка на статью 83 стала ключевой в вопросе роспуска.

В 2007 году Президент издавал указы о роспуске именно в связи с тем, что коалиция сформирована не в соответствии с этой нормой. В 2007 году основой конфликта, связанного с роспуском парламента, стало разночтение этой нормы: одна сторона считала, что коалицию формируют фракции, и «не предусмотрена возможность формирования коалиции за счет включения в ее состав народных депутатов, которые не входят в депутатские фракции, сформировавшие соответствующую коалицию» (Указ Президента от 26 апреля 2007 года № 355/2007 «О досрочном прекращении полномочий ВСУ и назначении внеочередных выборов»), другая — что субъектом формирования являются народные депутаты, поэтому «решающим условием для сформирования коалиции является наличие в… депутатских фракциях, создавших коалицию, количественного большинства народных депутатов от конституционного состава ВСУ. … добавление к спискам членов депутатских фракций, сформировавших коалицию, фамилий других народных депутатов не нарушает принципов формирования коалиции, определенных частью 6 статьи 83 Конституции» (Юридическое заключение Министерства юстиции по результатам правовой экспертизы Указа Президента № 355/2007 от 26 апреля 2007 года).

Решение КСУ № 16-рп/2008 от 17 сентября 2008 года (дело о коалиции депутатских фракций в ВСУ) подтвердило позицию Президента Украины, указав, что «в состав коалиции могут входить только те депутаты, которые входят в состав фракций, сформировавших коалицию. Именно принадлежность народных депутатов к этим фракциям играет определяющую роль депутатских фракций в создании коалиции» (пункт 3.2.1 мотивировочной час­ти). Это согласовывалось и с правовой позицией другого решения КСУ, в котором указано, что «в процессе структурирования и внутренней организации деятельности ВСУ определяющая роль отведена депутатским фракциям, в том числе в формировании коалиции» (подпункт 5.1 мотивировочной части решения № 12-рп/2008 от 25 июня 2008 года (дело о пребывании народного депутата Украины в депутатской фракции)).

Как известно, решением КСУ № 11-рп/2010 от 6 апреля 2010 года порядок формирования коалиции был интерпретирован иначе, нежели в решении КСУ № 16-рп/2008 от 17 сентября 2008 года. Согласно ему, отдельные народные депутаты Украины, в том числе не пребывающие в составе депутатских фракций, инициировавших создание коалиции, имеют право принимать участие в ее формировании. Не останавливаясь на анализе данного решения и на его сопоставлении с преды­дущим решением по этому же вопросу, следует констатировать, что часть 6 статьи 83 Конституции имела два противоположных толкования. Данный факт делал применение основания для роспуска ВСУ в связи с несформированием коалиции в порядке, предусмотренном статьей 83 Конституции, произвольным, поскольку определить, каков этот порядок на самом деле, не представлялось возможным.

Процесс формирования и функционирования парламентского большинства носит сугубо политический характер, легко подвергается сиюминутным договорен­ностям элит и поэтому, на мой взгляд, не подлежит конституционно-правовому урегулированию. Исходя из этого, в будущих поправках к Конституции нецелесообразно регламентировать порядок формирования большинства и, тем более, устанавливать возможность роспуска парламента в случае нарушения такого порядка.

В целом же список оснований для рос­пуска парламента может быть расширен, например, вследствие неодобрения к определенной дате Государственного бюджета (вспомним референдум 2000 года) и др. Однако следует учитывать, что для президентских ­республик широкие возможности президента по роспуску парламента не свойственны.

В рамках рассматриваемого вопроса важной является проблема, связанная с моментом прекращения полномочий распущенного парламента — в момент обнародования соответствующего указа Президента или в момент принесения присяги народными депутатами, избранными на внеочередных выборах, после досрочного прекращения полномочий Верховного Совета. Прямого ответа на этот вопрос в Конституции нет. Однако анализ некоторых ее норм дает основания для определенных выводов.

В соответствии с частью 1 статьи 76 срок полномочий Верховного Совета Украины составляет 4 года; его полномочия прекращаются в день открытия первого заседания ВСУ нового созыва (часть 1 статьи 90). С прекращением полномочий парламента напрямую связано прекращение полномочий парламентариев на основании части 1 статьи 81 (полномочия народных депутатов прекращаются одновременно с прекращением полномочий ВСУ).

Конституция не дает однозначного указания о моменте досрочного прекращения полномочий народного депутата в случае досрочного прекращения полномочий ВСУ, как это было в редакции 2004 года — в день открытия первого заседания ВСУ нового созыва. Целесообразно закрепить в Конституции Украины концепцию «беспрерывности легислатуры», в соответствии с которой в стране не может не быть парламента. Досрочное прекращение полномочий в данном случае будет означать лишь сокращение установленного четырехлетнего срока и необходимость переизбрания действующего парламента вследствие неспособности собраться на собственное пленарное заседание.

Следует отметить, что законодательное регулирование вопросов функционирования парламента, полномочия которого сокращены, нуждается в доработке. Признавая, что с момента обнародования соответствующего указа полномочия ВСУ не прекращаются, а продолжаются до момента вступления в полномочия депутатов нового созыва, следует заметить, что, во-первых, степень его легитимности в этот период значительно понижается, а во-вторых, учитывая невысокий уровень правовой и политической культуры отечественных государственных деятелей, высока вероятность возникновения острых конфликтов между «распущенным» ВСУ и распустившим его Президентом.

Поэтому целесообразно дополнить Регламент ВСУ главой, посвященной вопросам особенностей деятельности парламента, в отношении которого принято решение о досрочном прекращении его полномочий. Ключевым здесь должно стать ограничение полномочий парламента по аналогии со статьей 112 Конституции, где указывается, какие полномочия Президента не может исполнять лицо, исполняющее его обязанности в случае досрочного прекращения полномочий Президента.

К таким ограничениям могут относиться запреты на выполнение таких полномочий, как: внесение изменений в Конституцию Украины и законы, регламентирующие деятельность органов государственной власти (в том числе Регламент ВСУ); определение принципов внутренней и внешней политики; отстранение Президента от должности в порядке импичмента; решение вопроса об отставке КМУ; назначение и увольнение должностных лиц, назначение которых является исключительной прерогативой парламента (омбудсмен, 6 судей КСУ, судьи).

По примеру Конституции Латвии (статья 49) целесообразно установить исключительное право Президента созывать сессии парламента в указанный период, а также сделать обязательным согласование повестки дня каждого заседания с Президентом. Такие ограничения не должны восприниматься как ущемление прав единственного законодательного органа, а лишь как гарантия его эффективной и бесконфликтной деятельности в период между принятием решения о роспуске и обретением полномочий парламентом нового созыва. Следует обратить внимание на то, что срок проведения выборов при досрочном прекращении полномочий ВСУ составляет всего 60 дней, то есть сопоставим с обычными парламентскими каникулами, поэтому данные ограничения станут недолговременными.

Тем не менее важным является институт возобновления полной «правоспособности» парламента при особых условиях, какими следует законодательно признать чрезвычайное и военное положения, смерть Президента или невозможность выполнения им полномочий по состоянию здоровья.

С другой стороны, сам институт досрочного прекращения полномочий парламента должен быть ограничен. Такие ограничения предусмотрены в Конституции Украины: полномочия ВСУ, избранного на внеочередных выборах, проведенных после досрочного прекращения Президентом Украины полномочий ВСУ предыдущего созыва, не могут быть прекращены на протяжении одного года со дня его избрания (часть 3 статьи 90); полномочия ВСУ не могут быть досрочно прекращены Президентом Украины в последние шесть месяцев срока полномочий Президента Украины (часть 4 статьи 90).

На Украине, в отличие от некоторых других стран, не предусмотрена возможность принятия самим парламентом решения о досрочном прекращении своих полномочий — о самороспуске. Хотя наличие такого института и его применение вполне оправданы, например, при внесении изменений в Конституцию или по политическим мотивам. Однако сама конституционно-правовая практика в 2007 году подсказала механизм реализации саморос­пуска при отсутствии соответствующего правового института. Решением КСУ № 17-рп/2002 от 17 октября 2002 года (относительно полномочности ВСУ) дана официальная интерпретация положений части 2 статьи 82 Конституции, в соответствии с которой ВСУ является полномочным, то есть правомочным принимать законы и реализовывать другие конституционно определенные полномочия, при условии избрания не менее двух третей от его конституционного состава и принесения новоизбранными народными депутатами Украины присяги; это конституционное требование является условием полномочности ВСУ на протяжении всего периода созыва и не может рассматриваться только как основание для открытия его первого заседания первой сессии (пункт 2 резолютивной части).

Данная правовая позиция была применена при разрешении конфликта в 2007 году, когда решениями высших руководящих органов блоков политических партий, фракции которых в парламенте пятого созыва насчитывали более 150 народных депутатов, были досрочно прекращены полномочия народных депутатов, избранных от данных избирательных блоков, а также аннулированы избирательные списки этих блоков. Тем самым численность народных депутатов была сокращена до числа меньшего, чем две трети от конституционного состава, без возможности пополнения, что дало право Президенту на основании части 2 статьи 77, части 2 статьи 82, части 2 статьи 102, пункта 7 части 1 и части 3 статьи 106 Конституции издать Указ «О назначении внеочередных выборов в Верховный Совет Украины в связи с неполномочностью Верховного Совета Украины и досрочным прекращением его полномочий» № 497/2007 от 5 июня 2007 года.

Реализация такого «сценария» является примером политического способа разрешения конституционных конфликтов и не придает авторитета высшему представительскому учреждению страны. Применение такого механизма в дальнейшем приведет к блокированию работы парламента (по сути, к перерывам в деятельности легислатуры), когда оппозиция не согласна с действиями коалиции. Формально одна фракция (если ее количественный состав позволяет это сделать) способна описанным образом блокировать работу парламента и посредством данного механизма инициировать новые выборы. Поэтому следует, помимо учреждения цивилизованного института самороспуска ВСУ, предусмотреть механизмы, не допускающие в будущем ситуации, когда парламентское меньшинство решает вопрос полномочности ВСУ. Таким механизмом может стать запрет баллотироваться в ВСУ следующего созыва народному депутату, полномочия которого были досрочно прекращены вследствие сложения полномочий по личному заявлению (пункт 1 части 2 статьи 81), а также аналогичный запрет для партий и блоков, аннулировавших свои избирательные списки.

Также в 2007 и 2008 году при издании Президентом указов о назначении внеочередных выборов была продемонстрирована его неспособность обеспечить выполнение данных указов. Связано это было с тем, что финансирование выборов осуществляется за счет средств Государственного бюджета. И здесь Президент столкнулся с двумя проблемами. Во-первых, поскольку таких средств в бюджете не предусмотрено, он вынужден был обращаться к ВСУ, полномочия которого прекратил, принять закон о внесении изменений в Государственный бюджет. Во-вторых, распорядителем бюджетных средств является КМУ, который сложил бы полномочия перед новоизбранным ВСУ, а потому не заинтересован в финансировании новых выборов. Разрешение этих двух проблем возможно при закреплении на конституционном уровне обязательности выделения в бюджете на каждый год средств на проведение возможных досрочных выборов, а также определение Президента Украины как единственного распорядителя бюджетных средств, связанных с проведением внеочередных выборов народных депутатов.

Учет приведенных недостатков в правовом регулировании механизма досрочного прекращения полномочий ВСУ, а также внедрение предложенных рекомендаций в конституционное законодательство сделают институт роспуска парламента цивилизованным и эффективным средством разрешения конституционных конфликтов, а также позволят избегать их возникновения при применении этого института.

ЕЗЕРОВ Альберт — к.ю.н., доцент кафедры конституционного права Национального университета «Одесская юридическая академия», г. Одесса

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

Баннер_на_сайт_тип_1
YPpicnic600x900
баннер_600_90px_2
2024
tg-10
Legal High School

Зміст

VOX POPULI

Ответственность без отягощения

Актуальный документ

Документы и аналитика

О вызове судебного эксперта

Акцент

Бессчетная кассация

В перспективе

Судебный «реверс»

Государство и юристы

«Генеральная» преемственность

В полной готовности

Вновь создана Комиссия по укреплению демократии

Безальтернативная коллегия

Этап на пути к реформированию

Документы и аналитика

Предложения по защите прав и интересов лица в процессе судебной реформы

Вопросы роспуска парламента

Зарубежная практика

Кто в ответе за интернет-контент?

Книжная полка

В помощь будущим адвокатам

Неделя права

Новости из-за рубежа

Сбербанк вынудили сократить «черный список» экс-сотрудников

«Приманка» отсудила у приставов компенсацию

Вынесен приговор убийцам хорватского журналиста

Неделя права

НБУ предупреждает...

День отказов и переносов

Единый следственный аппарат

Исполнительное производство по-новому

Судебные инновации

Новости из зала суда

Судебная практика

Апелляционные жалобы «Фоззи Групп» не удовлетворены

ПГ «Павленко и Побережнюк» защитила деловую репутацию Александры Кужель

Суд отказал в удовлетворении иска Сергею Шабунину

Суд отменил международную регистрацию торговой марки Raffaello

Новости юридических фирм

Частная практика

«Авеллум Партнерс» консультирует Avangardco Investments Public Limited

Переизбран глобальный партнер Salans

«АНК» — юридический гид развития промрынка «7 км»

«Астерс» консультирует ING Bank N.V.

А. Кот принял участие в круглом столе по недвижимости

Рабочий график

Анатомия сделки

КАЛЕНДАРЬ на неделю

СТРАНИЦА ИЗ ЕЖЕНЕДЕЛЬНИКА ЮРИСТА

Репортаж

Насущные проблемы хозпроцесса

Решения недели

Судебная практика

Акт проверки не подлежит обжалованию в админсуде

Признание права собственности на долю квартиры

О признании векселя недействительным

Самое важное

Вотум недоверия от судей

Судебная практика

Судебные решения

О взыскании страхового возмещения по договору страхования имущества

О нюансах расторжения договора о предоставлении услуг, направленных на приобретение транспортного средства

Судебная практика

Халатность не страхуется

Берегись автомобиля

Тема номера

Выбор страховщика при кредитовании

«Письма счастья» для страховщиков

Частная практика

Библиотека управленца

В кругу коллег

Юрист — ньюсмейкер: с чем его едят?

Юридический форум

Корпоративный форум

Резервисты должны проходить отбор и подготовку

ЮФ «Астерс» отпраздновала 15-летие

Інші новини

PRAVO.UA