Вопросы обеспечения безопасности населения и охраны окружающей природной среды от радиоактивного загрязнения всегда будут приоритетными во всем мире, особенно для нашего государства. Другого просто не может позволить себе страна, пережившая чернобыльскую катастрофу — катастрофу планетарного масштаба.

По информации Энергоатома, 26 декабря 2005 года между НАЭК и американской корпорацией Holtec International заключен контракт о проектировании и постройке сухого хранилища отработанного ядерного топлива на территории чернобыльской зоны (www.energoatom.kiev.ua).

Позиция Энергоатома вполне понятна — ведь сегодня Украина вынуждена вывозить отработанное ядерное топливо (ОЯТ) в Россию, что увеличивает себестоимость электроэнергии. Кроме того, прослеживается тенденция роста стоимости указанных услуг. Решить эти проблемы, а также вопрос обращения с высокорадиоактивными отходами можно путем хранения ОЯТ на территории Украины.

Противники этой позиции отмечают, что население нашей страны не должно снова подвергаться риску, поскольку катастрофа 1986 года и по сей день бередит его раны. Они отмечают также, что на территории украинского хранилища может сохраняться не только отработанное ядерное топливо отечественных АЭС, но и других государств.

С юридической точки зрения эта проблема плохо освещена. Но разобраться в ней необходимо, учитывая всю важность вопроса размещения хранилища радиоактивных отходов на территории нашего государства. Прежде всего нужно определить, что представляет собой понятие «хранилище отработанного ядерного топлива», поскольку правильное его правовое понимание позволит нам быстрее разобраться в этом сложном вопросе.

Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработанным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 года (Конвенция, ратифицированная Законом Украины от 20 апреля 2000 года) дает определение термина «отработанное топливо» как ядерное топливо, облученное в активной зоне реактора и окончательно из нее изъятое.

Данный международно-правовой акт также определяет понятие «радиоактивные отходы» как радиоактивный материал, который находится в газообразном, жидком или твердом состоянии, дальнейшее использование которого не предполагается Договаривающейся Стороной, физическим или юридическим лицом, чье решение признает Договаривающаяся Сторона, и который контролируется как радиоактивные отходы в рамках положений законодательного и регулирующего поля Договаривающейся Стороны.

В соответствии с Законом Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» от 8 февраля 1995 года радиоактивными отходами являются материальные объекты и субстанции, активность радионуклидов или радиоактивное загрязнение которых превышает границы, установленные действующими нормами, при условии, что использование этих объектов и субстанций не предполагается. В отечественном законодательном поле термин «отработанное топливо» рассматривается как одна из составных частей «радиоактивных отходов».

Закон Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» четко определяет категорию объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами. Это — сооружения, помещения или оборудование, предназначенные для оперирования, обработки, в том числе предварительной, кондиционирования, перевозки, хранения или захоронения радиоактивных отходов.

Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработанным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами раскрывает понятия «обращение с отработанным ядерным топливом» и «установка для обращения с отработанным топливом». Первое из них означает все виды деятельности, касающиеся оперирования или хранения отработанного топлива, за исключением перевозки за пределы площадки. Оно может также быть связано со сбросами, а второе — любую установку или объект, основным назначением которых является обращение с отработанным топливом.

Таким образом, под хранилищем отработанного ядерного топлива следует понимать объект, предназначенный для обращения с радиоактивными отходами.

Статья 40 Закона Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» предполагает, что технико-экономическое обоснование и проекты строительства, реконструкции, снятие с эксплуатации, материалы, которые содержат обоснование безопасности, изменения требований и лимитов безопасности ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, подлежат обязательной государственной экспертизе ядерной и радиационной безопасности ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами. Экспертизу проводит орган государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности с учетом других государственных экспертиз, осуществляемых согласно законодательству, положительные выводы которых являются основанием для финансирования работ по проекту.

Государственную экспертизу ядерной и радиационной безопасности объекта, предназначенного для обращения с радиоактивными отходами, можно определить как урегулированный правовыми нормами вид экспертной, научно-практической деятельности специально уполномоченного органа государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности относительно определения соответствия документации, связанной с данным объектом, нормам ядерного и экологического законодательства.

Основными задачами государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности являются:

— оценка соответствия проекта фундаментальным принципам и критериям ядерной и радиационной безопасности;

— оценка соответствия предложенных решений требованиям законов Украины, нормативно-правовых актов и стандартов по ядерной и радиационной безопасности;

— определение полноты, достаточности и обоснованности организационных и технических мероприятий, направленных на обеспечение непревышения основных дозовых границ облучения персонала, населения и радиационного влияния на окружающую среду;

— подготовка объективного и обоснованного вывода государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности.

Целью государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности является гарантия того, чтобы в процессе проектирования деятельности и непосредственно в процессе деятельности, связанной с объектом, предназначенным для обращения с радиоактивными отходами, предусмотренные мероприятия по охране окружающей природной среды были адекватны требованиям природоохранного, экологического и ядерного законодательства.

Субъектами государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности являются заказчик, регулирующий орган и непосредственный исполнитель.

Всю деятельность, связанную с проведением государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности, соответствующий порядок и процедуру определяет Порядок проведения государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности, утвержденный приказом Государственного комитета ядерного регулирования Украины от 21 февраля 2005 года.

В соответствии с этим нормативно-правовым актом заказчиком выступает субъект деятельности в сфере использования ядерной энергии, который согласно установленным требованиям подает для проведения государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности или комплексной государственной экспертизы соответствующую документацию.

На сегодня заказчиком государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности хранилища для захоронения радиоактивных отходов является эксплуатирующая организация. Поскольку именно она, согласно положениям, содержащимся в Законе Украины «О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии», подает заявление, а также документы, удостоверяющие уровень безопасности ядерных установок или хранилища для захоронения радиоактивных отходов, в орган государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности, который должен осуществить проверку полноты и достоверности представленных документов путем проведения государственных экспертиз этих документов.

Эксплуатирующая организация (оператор) — это назначенное государством юридическое лицо, которое осуществляет деятельность, связанную с выбором площадки, проектированием, строительством, введением в эксплуатацию, эксплуатацией, снятием с эксплуатации ядерной установки или выбором площадки, проектированием, строительством, эксплуатацией, закрытием хранилища для захоронения радиоактивных отходов, обеспечивает ядерную и радиационную безопасность и несет ответственность за ядерный вред (статья 15 Закона Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности»).

На данный момент, согласно постановлению Кабинета Министров Украины (КМУ) «О создании Национальной атомной энергогенерирующей компании «Энергоатом» от 17 октября 1996 года, эксплуатирующей организацией на Украине выступает Энергоатом.

Итак, в процессе исследования нами установлено, что заказчиком относительно государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности хранилища для захоронения радиоактивных отходов выступает Энергоатом.

Заказчик предоставляет на рассмотрение регулирующему органу определенную документацию, объем и содержание которой обеспечивает проведение всесторонней и объективной оценки. Отчет об анализе безопасности приповерхностных хранилищ радиоактивных отходов — основной документ для представления регулирующему органу. Согласно приказу Министерства экологии и природных ресурсов Украины «Об утверждении Требований относительно структуры и содержания отчета об анализе безопасности приповерхностных хранилищ радиоактивных отходов» от 2 октября 2000 года, данный документ должен содержать следующие элементы:

1) общие сведения: характеристику хранилищ; график; соответствие его нормативно-правовым актам по ядерной и радиационной безопасности;

2) характеристику площадки размещения хранилища: географию, демографию, метеорологию и климатологию, геологию и сейсмологию, гидрологию и гидрогеологию; инженерно-геологические и геохимические характеристики; природные ресурсы; экологические условия; программу предэксплуатационного мониторинга;

3) проектирование и строительство хранилища: основные проектные решения; критерии приемлемости радиоактивных отходов (РАО); обоснование проектных решений для нормальных и аварийных условий; критерии радиологической безопасности; строительство хранилища и вспомогательных систем, оборудования;

4) эксплуатация хранилища: прием и контроль РАО; обращение с РАО на площадке хранилища; переработка РАО; захоронение РАО; мониторинг во время эксплуатации; обращение с собственными РАО; техническое обслуживание хранилища; физическая защита, подготовка персонала; ведение документации;

5) закрытие хранилища и послеэксплуатационный контроль: подготовка хранилища к закрытию; стабилизация площадки и регламент административного контроля; послеэксплуатационный мониторинг;

6) анализ безопасности: характеристика РАО; защитные барьеры; выход радионуклидов при нормальных условиях; выход радионуклидов при условиях аварии или при нарушении нормальных условий эксплуатации; перенесение радионуклидов в места, доступные для населения; оценка влияния хранилища на окружающую среду, долгосрочная стабильность;

7) радиационная защита и обеспечение безопасности: оценка дозовых нагрузок; организационные мероприятия обеспечения безопасности;

8) обеспечение качества.

Следующим субъектом государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании ядерной энергии выступает регулирующий орган.

Регулирующим органом государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности в сфере использования ядерной энергии, в составе государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности, по моему мнению, является орган государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности — Государственный комитет ядерного регулирования Украины.

Экспертный процесс состоит из подготовительного, аналитического (основного) и завершающего этапов. Основными принципами, которыми должны руководствоваться эксперты, осуществляющие государственную экспертизу, являются:

1) принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экспертизу, что обязывает заказчика предоставлять правдивые и полные сведения об объекте экспертизы;

2) принцип гласности — информирование заинтересованных сторон о ходе экспертизы и участие в ней общественных организаций, учет общественного мнения;

3) принцип независимости: организация, эксперты, которые проводят экспертизу, должны быть юридически независимыми от эксплуатирующей организации;

4) принцип взаимодействия (партнерства) экспертной группы с контролирующими и надзорными органами;

5) принцип обоснованности, что означает запрет всех видов деятельности по использованию объекта, предназначенного для обращения с РАО, при которых полученная для человека и общества польза не превышала бы риска наступления вреда;

6) принцип обязательности, то есть обязательное проведение государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности и обязательный учет ее требований;

7) принцип системности — экспертиза должна охватывать все стадии разработки и систематическую проверку действующего объекта;

8) принцип законности — процедура проведения государственной экспертизы должна отвечать действующему законодательству.

Так, в пределах первого этапа Госатомрегулирования Украины принимает решение относительно выполнения экспертизы после предварительного рассмотрения документации. В случае соответствия документации установленным требованиям Госатомрегулирования Украины на протяжении десяти дней после ее регистрации начинает выполнять государственную экспертизу согласно установленным процедурам, а в случае несоответствия действующему законодательству документация возвращается заказчику с письменным обоснованием отказа.

В отдельных случаях (значительный объем документов, наличие ряда промежуточных этапов и т.п.) и в случае привлечения экспертной организации к выполнению государственной экспертизы Госатомрегулирования может установить другой порядок предоставления документации или ее части непосредственно ответственной организации. О принятом решении Госатомрегулирования письменно уведомляет последнюю и заказчика.

В случае принятия решения относительно выполнения экспертизы ответственной экспертной организацией Госатомрегулирования Украины передает ей документацию заказчика с сопроводительным письмом, где определяет:

1) предмет экспертизы;

2) требования относительно задач экспертизы и критериев оценки;

3) условия ее выполнения (продолжительность выполнения экспертизы со времени оформления договорных документов, источник финансирования и т.п.);

4) время, за которое ответственной экспертной организацией или экспертами решаются конкретные задачи.

Ответственная экспертная организация определяет объем, трудоемкость и стоимость работ и на основании полученных результатов заключает договор о проведении экспертизы с заказчиком.

После оформления договорных документов с заказчиком начинается выполнение государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности в сфере использования ядерной энергии.

Согласно пункту 2.7 Порядка проведения государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности, срок проведения государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности устанавливается Госатомрегулирования Украины, но не должен превышать трех месяцев.

Третьим субъектом государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании ядерной энергии, по моему мнению, является исполнитель.

Исполнителем государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании ядерной энергии в составе государственной экспертизы является ответственная экспертная организация.

Ответственная экспертная организация — ГП «Государственный научно-технический центр по ядерной и радиационной безопасности», которое находится в сфере управления Госатомрегулирования Украины и предназначено для осуществления научно-технической и экспертно-аналитической поддержки регуляторной деятельности (согласно пункту 1.1 Порядка проведения государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности). Данное предприятие основано с целью поддержки органа государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности Украины. Основным направлением деятельности ГП «Государственный научно-технический центр по ядерной и радиационной безопасности» является участие в разработке норм, правил и стандартов, в проведении экспертизы безопасности, научном обосновании требований относительно их осуществления; в научно-технической поддержке госнадзора и систем аварийного реагирования; в исследованиях, направленных на повышение безопасности (www.snrcu.gov.ua.).

Во время второго этапа экспертного процесса дается объективная оценка радиационной безопасности в соответствии с требованиями ядерного законодательства, что позволяет выявить все положительные и отрицательные моменты предложенной документации.

В действующих нормативно-правовых актах не полностью раскрыт механизм осуществления государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании ядерной энергии, а потому предлагаю свой алгоритм проведения этой экспертизы:

1) получение и оценка данных относительно вероятности проектных аварий на предприятии по переработке урановых руд, ядерной установке или объекте обращения с радиоактивными отходами;

2) оценка индивидуальных доз облучения персонала вышеупомянутых объектов как при нормальной эксплуатации, так и при проектных авариях;

3) оценка объемов, состава и расстояния выбросов радионуклидов в нормальном режиме эксплуатации и в случаях проектных аварий;

4) оценка радиоактивного загрязнения воздуха, подземных и поверхностных вод, грунтов, растительности, фауны в нормальном режиме эксплуатации и в случаях проектных аварий;

5) расчет ожидаемых доз облучения населения региона вследствие его радиоактивного загрязнения в нормальном режиме эксплуатации и в случаях аварий;

6) оценка коллективного риска и расчет соотношения польза-вред для разных ситуаций.

В данном случае эксперты должны учитывать мнение общественности и вывод общественной экспертизы (в случае ее наличия).

Третий этап — завершающий (итоговый). На этом этапе эксперты формулируют результаты, в которых высказывают определенные предложения и рекомендации, дают объективный и обоснованный вывод.

Итак, конечным результатом экспертной деятельности является вывод. Этот документ содержит обоснованные данные относительно возможного радиоактивного влияния на население и окружающую среду в результате деятельности в сфере использования ядерной энергии.

В заключительной части делается вывод, который возможен в трех вариантах.

1 вариант. В случае выявления нарушений ядерного законодательства делается вывод о недопустимости проектируемой деятельности и отклонение проекта.

2 вариант. Составляется вывод о необходимости доработки проектных документов с комплексом замечаний в случае, если материалы экспертизы не дают возможности установить, отвечают они нормам ядерного законодательства или нет.

3 вариант. Используется в случае, когда материалы экспертизы дают возможность объективно оценить допустимость запроектированной деятельности или действующего объекта в сфере использования ядерной энергии. Тогда делается вывод о возможности их утверждения, дается положительная оценка и рекомендация выдать разрешение на осуществление запланированной деятельности.

Таким образом, вывод государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности может быть положительным, отрицательным с возвращением на доработку, отрицательным в целом.

Ответственная экспертная организация в случае привлечения к экспертизе других экспертов обобщает результаты экспертных оценок и подает отчет о проведении экспертизы и проект вывода государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности Госатомрегулирования Украины.

В соответствии с пунктом 2.9 Порядка проведения государственной ядерной и радиационной безопасности Госатомрегулирования Украины на протяжении десяти рабочих дней после получения отчета о проведении экспертизы и проекта вывода государственной экспертизы принимает решение об утверждении или доработке проекта вывода или отклонении его в целом.

В случае утверждения вывода этот документ предоставляется заказчику и ответственной экспертной организации не позднее пяти рабочих дней после его утверждения.

Вывод государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности действителен в течение срока действия исходных данных на проектирование.

Не менее важная роль в этой процедуре должна принадлежать гражданам Украины. Такое право прямо предусмотрено действующим законодательством Украины. В частности, согласно статье 11 Закона Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», граждане и их объединения имеют право принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с размещением, проектированием, сооружением, эксплуатацией и снятием с эксплуатации ядерных установок, источников ионизирующего излучения. С целью гарантирования права граждан на участие в формировании политики в сфере использования ядерной энергии и радиационной безопасности лица, изъявившие желание осуществлять деятельность в сфере использования ядерной энергии, должны оповестить об этом органы государственной власти или местного самоуправления.

Последние, согласно пункту 1 статьи 20 Закона Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», должны в пределах своей компетенции согласовывать вопросы размещения на своей территории предприятий по добыче урановых руд, ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, исходя из интересов граждан, проживающих на этой территории.

Специальный Закон Украины «О порядке принятия решений о размещении, проектировании, строительстве ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, которые имеют общегосударственное значение» от 8 сентября 2005 года устанавливает соответствующий порядок. Согласно статье 5 данного Закона, к проекту Закона о размещении, проектировании и строительстве ядерной установки или объекта, предназначенного для обращения с радиоактивными отходами, которые имеют общегосударственное значение, добавляются:

— технико-экономическое обоснование создания такой ядерной установки или объекта, предназначенного для обращения с радиоактивными отходами, и выбора предложенной площадки для их размещения;

— вывод государственной экологической экспертизы;

— результаты консультативного референдума, проведенного относительно размещения ядерной установки или объекта, предназначенного для обращения с радиоактивными отходами, в регионе, в котором рассматривается такая возможность;

— отчет относительно мероприятий по информированию соседних государств о возможном влиянии в трансграничном контексте согласно Закону;

— другие документы, если это предусмотрено Законом.

Кроме этого, в соответствии с Порядком проведения общественных слушаний по вопросам использования ядерной энергии и радиационной безопасности, утвержденным постановлением КМУ от 18 июля 1998 года, предметом общественных слушаний является рассмотрение проектов законодательных актов и программ в сфере использования ядерной энергии, проектов строительства новых, расширения и снятия с эксплуатации существующих ядерных установок, сооружения и вывода из эксплуатации предприятий по добыче и переработке урановых руд и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, а также материалы государственной и общественной экспертизы ядерных и радиационно опасных объектов и пр.

Рассмотрение указанных положений позволяет сделать вывод о том, что с целью учета общественного мнения во время осуществления государственной экспертизы ядерной и радиационной безопасности относительно вышеупомянутого объекта необходимо к документации, которую подает заказчик, обязательно прилагать материалы, в которых изложены отзывы общественности. Это могут быть письменные обращения граждан, результаты проведения общественных слушаний, а в случае проведения общественной экспертизы обеспечения радиационной безопасности в сфере использования ядерной энергии — ее решение.

Итак, исходя из вышеизложенного, в нашем государстве на законодательном уровне строительство, размещение и снятие с эксплуатации хранилища радиоактивных отходов четко регулируется рядом нормативно-правовых актов. Они обеспечивают правовую основу решения данного вопроса, регулируют процедуру его проведения, конкретно и четко очерчивают этапы данного процесса.

Вся сложность заключается в скрупулезном соблюдении всех требований вышеприведенных норм. Педантичность в соблюдении этих правил даст возможность гарантировать неповторение чернобыльской катастрофы.

СУШИК Ольга — магистр права, г. Киев