Суд Європейського Союзу (Суд ЄС) виніс рішення в об’єднаному провадженні (справи C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 і C-397/19) щодо низки реформ у сфері правосуддя та боротьби з корупцією в Румунії у контексті їх відповідності принципам європейського права.

На розгляд Суду ЄС, зокрема, були передані питання сумісності законодавчих змін, внесених у Румунії в 2017–2019 роках, з правом ЄС. Зокрема, йдеться про новий порядок тимчасових призначень на керівні посади в румунській судовій інспекції, створення спеціального відділу прокуратури з виключною компетенцією щодо правопорушень, вчинених суддями, врегулювання фінансової відповідальності держави та особистої відповідальності суддів за судову помилку. Суд ЄС також надав детальне тлумачення принципу верховенства права ЄС.

Історія реформ

У рамках переговорів щодо вступу до Європейського Союзу Румунія протягом 2004 року прийняла три закони, відомі як «закони про правосуддя»: про правила, що регулюють діяльність суддів та прокурорів, про організацію судової системи і про Вищу судову раду з метою підвищення незалежності та ефективності судової системи. Ця реформа відстежувалася на рівні ЄС з 2007 року в рамках механізму співпраці та перевірки, встановленого рішенням 2006/928/ЄС про вступ Румунії до Європейського Союзу. У період з 2017-го по 2019 рік до цих законів було внесено ряд поправок, які, на думку заявників, не повною мірою відповідають праву ЄС та взятим Румунією на себе зобов’язанням.

Верховенство права ЄС

Наголосивши на обов’язковості вжиття заходів, спрямованих на виконання базових вимог і рекомендацій, Суд ЄС розтлумачив особливості застосування національними судами положень національного законодавства, яке не відповідає праву ЄС. Раніше в Румунії склалася прецедентна практика, відповідно до якої, право ЄС не має переваги над конституційним порядком Румунії.

У рішенні Суду ЄС зазначається, що принцип верховенства права ЄС виключає положення національного законодавства, які позбавляють суд нижчої інстанції права не застосовувати за власним бажанням норми національного права, які суперечать законодавству ЄС. При цьому Суд нагадує, що національні суди зобов’язані якомога більше тлумачити національне законодавство відповідно до вимог законодавства ЄС або за власним бажанням не застосовувати будь-яке суперечливе положення національного законодавства, яке не можна тлумачити відповідно до законодавства ЄС. У контексті поданих запитів Суд ЄС постановив, що там, де було доведено порушення договору ЄС або положень рішення 2006/928/ЄС, принцип першості права ЄС вимагатиме від румунського суду відхилення положень відповідного національного законодавства.

Європейські орієнтири

Суд ЄС також проаналізував, у контексті європейського права, зміни до румунського пакета законів про правосуддя.

Так, у питанні щодо організації судового контролю та запровадження особ­ливого порядку призначення на керівні посади в судовій адміністрації зазначено, що саме існування ефективного судового контролю, покликаного забезпечити відповідність законодавству ЄС, є суттєвим показником верховенства права, яке захищається Договором про Європейський Союз. Далі Суд ЄС підкреслив, що кожна держава-член повинна забезпечити, щоб органи, «суди чи трибунали», які входять до її судової системи у сферах, що охоплюються законодавством ЄС, відповідали вимогам ефективного судового захисту. Оскільки національне законодавство, про яке йдеться, поширюється на звичайні суди, які покликані виносити рішення щодо питань, що стосуються застосування або тлумачення законодавства ЄС, воно повинно відповідати цим вимогам. У зв’язку з цим підтримка незалежності відповідних суддів є надзвичайно важливою для того, щоб захистити їх від зов­нішнього втручання чи тиску і, таким чином, виключити будь-який прямий вплив, а також види впливу, які є більш непрямими і які можуть мати вплив на рішення відповідних суддів.

Стосовно норм, що регулюють дисциплінарний режим щодо суддів, Суд ЄС вважає, що вимога про незалежність означає необхідність надання відповідних гарантій, щоб запобігти використанню цього режиму як системи політичного контролю за змістом судових рішень. Отже, національне законодавство не може викликати сумнівів в окремих осіб щодо того, що повноваження судового органу, відповідального за проведення дисциплінарних розслідувань та порушення дисциплінарних проваджень проти суддів та прокурорів, можуть бути використані як інструмент тиску та політичного контролю за діяльністю цих суддів та прокурорів. У світлі цих загальних міркувань Суд ЄС дійшов висновку, що національне законодавство, мабуть, породжує такі сумніви, коли, навіть тимчасово, воно має наслідком дозволити уряду відповідної держави-члена призначити на керівні посади органу, відповідального за проведення дисциплінарних розслідувань та порушення дисцип­лінарних проваджень проти суддів та прокурорів, нехтуючи звичайною процедурою призначення.

При розгляді питання щодо створення спеціального відділу прокуратури з виключною компетенцією щодо правопорушень, вчинених суддями, Суд ЄС зазначив, що для того, щоб бути сумісним із законодавством ЄС, відповідне законодавство має, по-перше, обґрунтовуватися об’єктивними та перевіреними вимогами, що стосуються належного здійснення правосуддя, і, по-друге, забезпечити, щоб цей орган не міг використовуватися як інструмент політичного контролю за діяльністю суддів (ця вимога стосується, зокрема, дотримання незалежності при призначенні відповідних прокурорів). Крім того, діяльність такого органу має відповідати вимогам Хартії основних прав Європейського Союзу. Відповідно, національний суд Румунії повинен проаналізувати, чи дотримані ці вимоги в оновленому законодавстві.

Далі Суд ЄС в своєму рішенні детально зупинився на питанні фінансової відповідальності держави та особистої відповідальності суддів за судову помилку.

Суд ЄС вважає, що національне законодавство, що регулює фінансову відповідальність держави та особисту відповідальність суддів за шкоду, заподіяну судовою помилкою, може бути сумісним із законодавством ЄС лише в тій мірі, в якій під час позову про відшкодування шкоди особиста відповідальність судді за таку судову помилку обмежується винятковими випадками та регулюється об’єктивними критеріями, що випливають із вимог, що стосуються належного здійснення правосуддя, а також гарантіями, призначеними для уникнення будь-якого ризику зовнішнього тиску на зміст судових рішень. «Той факт, що рішення містить судову помилку, сам по собі не може бути достатнім для притягнення до відповідальності судді» — наголошується в рішенні. Також висновок про судову помилку не обов’язково має бути підставою для позову про відшкодування шкоди, поданого державою проти відповідного судді. При цьому Суд ЄС додає, що винятково суд повинен бути тим органом, який має юрисдикцію ухвалювати рішення про особисту відповідальність судді.

Що стосується детальних правил встановлення особистої відповідальності суддів, то Суд ЄС зазначає, що в національному законодавстві слід чітко і точно передбачати гарантії, що унеможливлюють перетворення відповідного провадження на інструмент тиску на суддів при здійсненні ними правосуддя. При цьому органи влади, уповноважені ініціювати та проводити розслідування, самі мають діяти об’єктивно та неупереджено, а матеріальні умови та детальні процесуальні правила повинні бути такими, щоб не викликати обґрунтованих сумнівів щодо неупередженості цих органів.

Олексій НАСАДЮК «Судовий вісник»