Правовая позиция Европейского суда по правам человека заключается в том, что лицо — субъект частного права не может нести ответственность за ошибки государственных органов при исполнении ими своих полномочий, а государственные органы не могут требовать возврата к предыдущему состоянию, ссылаясь на то, что они при исполнении своих полномочий допустили ошибки.

Предоставив гражданам разрешения на подготовку проектов отвода земельных участков по передаче их в собственность, утвердив проект землеустройства по отводу пяти гражданам в собственность для ведения личного крестьянского хозяйства земельных участков с одновременной передачей их в собственность, в дальнейшем говорить о неправомерности разрешений, оформленных письмами, которые не вызывают у граждан изменений в правоотношениях, связанных с земельными участками, — значит нарушать принцип верховенства права

28 октября 2014 года Высший административный суд Украины, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Вышгородской районной государственной администрации Киевской области на постановление Киевского апелляционного административного суда от 21 ноября 2012 года по делу по иску межрайонного природоохранного прокурора Киевской области в лице Киевской областной государственной администрации, Главного управления Госкомзема в Киевской области к Вышгородской районной государственной администрации Киевской области, третьи лица: гр-н В., гр-н С., гр-н К., гр-н Л., гр-н М., о признании неправомерными действий, признании противоправными и отмене разрешений, отмене распоряжения, установил следующее.

Межрайонный природоохранный прокурор Киевской области обратился с иском в интересах государства в лице Киевской областной государственной администрации, Главного управления Госкомзема в Киевской области к Вышгородской районной государственной администрации:

— о признании неправомерными действий ответчика по оформлению разрешений гр-ну В., гр-ну С., гр-ну К., гр-ну Л., гр-ну М. на разработку проекта землеустройства по отводу земельных участков в собственность площадью около 2,0 га, оформленных письмами от 2 апреля 2008 года №№ *, **, ***, ****, *****;

— о признании противоправными и отмене разрешений ответчика на разработку проекта землеустройства по отводу земельных участков в собственность гр-ну В., гр-ну С., гр-ну К., гр-ну Л., гр-ну М., оформленных письмами от 2 апреля 2008 года №№ *, **, ***, ****, *****;

— об отмене распоряжения Вышгородской районной государственной администрации Киевской области «О передаче земельных участков в собственность пяти гражданам Украины для ведения личного крестьянского хозяйства на территории Новоселковского сельского совета Выш­городского района Киевской области от 19 мая 2008 года № ****** .

Постановлением Киевского окружного административного суда от 13 апреля 2011 года исковые требования удовлетворены.

Постановлением Киевского апелляционного административного суда от 21 ноября 2012 года отменено постановление Киевского окружного административного суда от 13 апреля 2011 года и принято новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказано.

Не соглашаясь с решением суда апелляционной инстанции, Вышгородская районная государственная администрация подала кассационную жалобу, в которой просит его отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В возражениях гр-н А. просит оставить жалобу без удовлетворения, а решение суда апелляционной инстанции — без изменений.

Заслушав докладчика, пояснения прокурора, проверив доводы кассационной жалобы, материалы дела, коллегия судей приходит к выводу, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению частично.

Судами установлено, что Вышгородской районной государственной администрацией Киевской области предоставлены разрешения на подготовку проектов отвода земельных участков по передаче их в собственность гр-ну В., гр-ну С., гр-ну К., гр-ну Л., гр-ну М., изложенные в письмах от 2 апреля 2008 года №№ *, **, ***, ****, *****.

На основании этих разрешений Главным управлением земельных ресурсов в Киевской области утверждено заключение экспертизы землеустроительной документации от 14 мая 2008 года № *******, разработанной Управлением государственной землеустроительной экспертизы, о передаче в собственность гр-ну В., гр-ну С., гр-ну К., гр-ну Л., гр-ну М. земельных участков.

Распоряжением Вышгородской районной государственной администрации от 19 мая 2008 года № ****** утвержден проект землеустройства по отводу пяти гражданам в собственность для ведения личного крестьянского хозяйства на территории Новоселковского сельского совета Вышгородского района Киевской области и переданы им в собственность земельные участки общей площадью 9,4396 га.

Указанное распоряжение принято на основании проекта землеустройства, разрешение на разработку которого предоставлено письмами Вышгородской районной государственной администрации Киевской области.

Не соглашаясь с действиями и решением ответчика, прокурор в интересах государства в лице Киевской областной государственной администрации, Главного управления Госкомзема в Киевской области обратился с данным иском в суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что разрешения на подготовку проектов отвода земельных участков по передаче их в собственность гражданам предоставлены ответчиком с нарушением формы и порядка выдачи таких разрешений, следовательно, это повлекло за собой принятие неправомерного распоряжения.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к противоположному выводу, поэтому исковые требования не удовлетворил. Суд отметил, что отсутствие в реквизитах документа слова «распоряжение» не лишает эти документы признаков акта местной государственной администрации в понимании статьи 6 Закона Украины «О местных государственных администрациях».

Коллегия судей не соглашается с выводами судов.

Согласно части 1 статьи 116 Земельного кодекса (ЗК) Украины, граждане и юридические лица приобретают права собственности и права пользования земельными участками из земель государственной или коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти, или органов местного самоуправления, или государственных органов приватизации, центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в пределах их полномочий, определенных этим Кодексом.

В соответствии с положениями части 6 статьи 118 ЗК Украины граждане, заинтересованные в получении безвозмездно в собственность земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности для ведения фермерского хозяйства, личного крестьянского хозяйства, садоводства, строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок), индивидуального дачного строительства, строительства индивидуальных гаражей в пределах норм бесплатной приватизации, подают заявление в соответствующую районную, Киевскую или Севастопольскую ­городскую ­государственную администрацию или сельский, поселковый, городской совет по местонахождению земельного участка. В заявлении указываются желаемые размеры участка и цель его использования.

Частью 7 указанной статьи ЗК Украины установлено, что соответствующая местная государственная администрация или сельский, поселковый, городской совет рассматривает заявление, а при передаче земельного участка фермерскому хозяйству — также выводы конкурсной комиссии, и в случае согласия на передачу земельного участка в собственность предоставляет разрешение на разработку проекта его отвода.

Согласно части 9 статьи 118 ЗК Украины, проект отвода земельного участка согласовывается с органом по земельным ресурсам, природоохранным и санитарно-эпидемиологическим органами, органами архитектуры и охраны культурного наследия и подается на рассмотрение соответствующих местной государственной администрации или органа местного самоуправления.

Районная, Киевская или Севастопольская городская государственная администрация или сельский, поселковый, городской совет в месячный срок рассматривает проект отвода и принимает решение о передаче земельного участка в собственность (часть 10 статьи 118 ЗК Украины).

Частью 11 статьи 118 ЗК Украины установлено, что в случае отказа органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в передаче земельного участка в собственность или оставления заявления без рассмотрения вопрос решается в судебном порядке.

Системный анализ изложенных норм права дает основания полагать, что ими установлены основания, порядок, сроки передачи земельного участка в собственность граждан и органы, уполномоченные рассматривать эти вопросы. Нормы предусматривают, в частности, что для передачи земельного участка в собственность заинтересованное лицо обращается в соответствующие органы с заявлениями для получения разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка и предоставления его в собственность, по результатам рассмотрения которых определенные в статье 118 ЗК органы принимают одно из соответствующих решений.

Часть 1 статьи 6 Закона Украины «О местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 года № 586-XIV предусматривает, что во исполнение Конституции Украины, законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти, собственных и делегированных полномочий глава местной государственной администрации в пределах своих полномочий издает распоряжения, а руководители управлений, отделов и других структурных подразделений — приказы.

Механизм разработки проектов землеустройства по отводу земельных участков урегулирован постановлением Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка разработки проектов землеустройства по отводу земельных участков» от 26 мая 2004 года № 677.

Так, согласно пункту 3 этого постановления, проект отвода земельного участка разрабатывается на основании: решения сельского, поселкового, городского совета, районной, Киевской или Севастопольской городской госадминистрации, к полномочиям которых относится предоставление в пользование или передача в собственность земельных участков; заключенных договоров между собственниками земли и землепользователями и разработчиком проекта отвода земельного участка; судебного решения.

На основании изложенного выше коллегия судей пришла к выводу, что решения о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка и о предоставлении его в собственность принимают органы, установленные в статьях 116, 118 ЗК Украины. Предоставление земельного участка или отказ в его предоставлении осуществляется исключительно органами, определенными в статье 118 ЗК Украины. Решения, действия или бездействие этих органов относительно предоставления земельных участков могут быть обжалованы в суде.

То есть предписаниями действующего законодательства установлено, что рассмотрение ходатайства заинтересованного лица в решении указанного вопроса должно приниматься райгосадминистрацией в форме распоряжения. Действующее законодательство не наделяет государственные администрации в пределах их полномочий принимать нормативные и другие акты в форме писем.

Таким образом, коллегия судей пришла к выводу, что суд апелляционной инстанции пришел к ошибочному выводу, что в действиях ответчика отсутствуют противоправные действия, которые заключаются в принятии ответчиком вышеуказанных писем.

Вместе с тем, установив противоправные действия ответчика, суд первой инстанции на этом основании отменил разрешения и распоряжения государственной администрации.

Впрочем, коллегия судей Высшего административного суда Украины считает необходимым отметить, что правосудие осуществляется по принципу верховенства права с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека (часть 2 статьи 8 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины).

Законом Украины «О ратификации Конвенции о защите прав и основоположных свобод человека 1950 года, Первого протокола и протоколов № 2, 4, 7 и 11 к Конвенции» от 17 июля 1997 года № 475/97-ВР ратифицирована Конвенция о защите прав и основоположных свобод человека 1950 года, Первый протокол и протоколы № 2, 4, 7 и 11 к Конвенции.

Согласно статье 17 Закона Украины «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» суды применяют при рассмотрении дел Конвенцию и практику Евросуда как источник права.

Европейский суд по правам человека в решении «Стретч против Объединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии» от 24 июня 2003 года отметил, что недопустимо признание недействительным договора, согласно которому покупатель получил имущество от государства, и последующее лишение его этого имущества на основании того, что государственный орган нарушил закон. «Суд придерживается следующей точки зрения: действия органа власти могут быть расценены как препятствующие законным ожиданиям заявителя в соответствии с договором и лишающие его частично тех намерений, на основании которых был заключен договор», — указано в решении «Стретч против Объединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии».

Следовательно, правовая позиция Европейского суда по правам человека заключается в том, что лицо — субъект частного права не может нести ответственность за ошибки государственных органов при исполнении ими своих полномочий, а государственные органы не могут требовать возврата к предыдущему состоянию, ссылаясь на то, что они при исполнении своих полномочий допустили ошибки.

Таким образом, предоставив гражданам разрешения на подготовку проектов отвода земельных участков по передаче их в собственность, утвердив проект землеустройства по отводу пяти гражданам в собственность для ведения личного крестьянского хозяйства земельных участков с одновременной передачей их в собственность, в дальнейшем говорить о неправомерности разрешений, оформленных письмами, которые не вызывают у граждан изменений в правоотношениях, связанных с земельными участками, — значит нарушать принцип верховенства права.

С учетом изложенного, коллегия судей не может согласиться с выводами суда первой инстанции о нарушении ответчиком материальных или других интересов государства в связи с несоблюдением формы акта местной государственной администрации, выразившемся в отсутствии в тексте акта слова «распоряжение».

Это означает, что оформление разрешений письмами и принятие распоряжения на их основании не свидетельствует о незаконности принятия распоряжения.

Относительно доводов прокурора о том, что положительное заключение Госземагенства Украины от 14 мая 2008 года № ******* предоставлено вопреки требованиям статьи 19 Конституции Украины, статей 4, 5, 25, 32, 33, 35 Закона Украины «О государственной экспертизе землеустроительной документации», статьи 118 Земельного кодекса Украины, суд отмечает, что на момент вынесения обжалуемого распоряжения ответчик действовал в пределах предоставленных ему полномочий, не нарушая при этом нормы закона, поскольку заключение не содержит замечаний и предложений к землеустроительной документации. А в пункте 11 заключения государственной экспертизы землеустроительной документации содержалась ссылка на то, что представленный проект землеустройства соответствует требованиям действующего законодательства, установленным нормам и правилам и оценивается положительно.

Поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны с неправильным применением норм материального права, судебные решения подлежат отмене с принятием нового решения.

Руководствуясь 220, 221, 223, 229, 230, 232 КАС Украины, суд постановил:

— кассационную жалобу Вышгородской районной государственной администрации удовлетворить частично;

— постановление Киевского окружного административного суда от 13 апреля 2011 года и постановление Киевского апелляционного административного суда от 21 ноября 2012 года отменить;

— принять новое решение;

— признать действия Вышгородской районной государственной администрации Киевской области по оформлению разрешений гр-ну В., гр-ну С., гр-ну К., гр-ну Л., гр-ну М. на разработку проекта землеустройства по отводу земельных участков в собственность, площадью около 2,0 га, оформленных письмами от 2 апреля 2008 года №№ *, **, ***, ****, *****, неправомерными;

— в удовлетворении остальной части исковых требований отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента оглашения и может быть пересмотрено Верховным Судом Украины на основании, в срок и в порядке, которые установлены статьями 237, 238, 239¹ КАС Украины.

 

(Постановление Высшего административного суда Украины от 28 октября 2014 года. Дело № 2а-7522/10/1070. Председательствующий — Розваляева Т.С. Судьи — Маслий В.И., Черпицкая Л.Т.)