25 января с.г. вступили в силу законодательные положения, которыми регулируется деятельность нового органа досудебного расследования — Национального антикоррупционного бюро Украины (Бюро). Следует напомнить, что пакет законов, направленный на усиление борьбы с коррупцией, в числе которых и Закон Украины «О Национальном антикоррупционном бюро Украины» (Закон), принимался с большим трудом и стал «лебединой песней» Верховного Совета Украины VII созыва. Как и прогнозировалось, парламентарии новой каденции захотели существенно откорректировать предложенные ранее нормотворческие конструкции, расширив тем самым инструментарий для борьбы с явлением общенационального масштаба. Еще в конце декабря прошлого года народный депутат Юрий Луценко внес на рассмотрение парламента проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обеспечения деятельности Национального антикоррупционного бюро Украины» № 1660, а уже в начале нынешнего года группа народных депутатов — представителей Комитета по вопросам предотвращения и противодействия коррупции во главе с председателем Егором Соболевым и его заместителем Виктором Чумаком представила свой вариант усовершенствования антикоррупционного законодательства — законопроект № 1660-1 (альтернативный). 14 января с.г. на заседании профильного комитета было принято решение о создании рабочей группы, задача которой — подготовить на базе внесенных законодательных инициатив (помимо указанных документов, есть еще ряд законопроектов) согласованный вариант проекта. Далее речь пойдет о наиболее значимых новациях, предложенных под антикоррупционным соусом.

Проявить соучастие

Одним из самых революционных нормотворческих изменений, предлагаемых в проекте № 1660, является расширение видов соглашений, предусмотренных главой 35 Уголовного процессуального кодекса (УПК) Украины. Отметим, что последний институт можно отнести к самым показательным в плане эффективности ноу-хау УПК 2012 года. О популярности этой новации свидетельствуют и официальные статистические данные: в 2014 году фактически каждый шестой обвинительный акт направляется в суд для утверждения соглашения. По данным (по состоянию на декабрь 2014 года) Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел, в прошлом году в суды поступили обвинительные акты в отношении почти 120 тыс. лиц, из них около 22 тыс. для утверждения соглашения. В 85 % случаев суды утверждают соглашения. Сейчас Юрий Луценко предлагает предусмотреть в УПК Украины два отдельных института соглашений — о мере наказания и о сотрудничестве. Для этого предлагается дополнить Кодекс статьями 4721–4723. В них, в частности, прописывается, что соглашение о мере наказания может быть заключено независимо от признания виновности подозреваемым или обвиняемым в случае предоставления лицом информации о коррупционных преступлениях, которые уже совершены, или не раскрыты, или готовятся. Следствием данного соглашения является приговор суда, которым утверждено соглашение и назначена согласованная сторонами мера наказания при наличии доказательств вины подозреваемого или обвиняемого. Содержание этого соглашения аналогично содержанию соглашения о признании вины, за исключением согласованной меры основного и дополнительного наказания.

Условия заключения соглашения о сотрудничестве следующие. Оно заключается в случае предоставления осужденным лицом информации о коррупционных преступлениях, которые уже совершены, или не раскрыты, или только готовятся. Результатом такого «договора» является инициирование Генеральным прокурором Украины или его заместителем заключения соглашения, которое предусматривает полное или частичное освобождение осужденного от отбывания наказания по приговору суда, вступившего в законную силу. Содержание соглашения о сотрудничестве аналогично содержанию соглашения о признании вины, за исключением согласованного порядка освобождения от основного и дополнительного либо от основного или дополнительного наказания. При этом оговаривается, что данное соглашение может быть заключено только после сообщения о подозрении в совершении преступления лицу, в отношении которого предоставлена информация осужденным лицом.

Особенность заключения соглашений по коррупционным преступлениям заключается в том, что в них указываются положения, касающиеся восстановления прав подозреваемого, обвиняемого, осужденного, досрочного снятия судимости, освобождения от уголовной ответственности. Право инициировать соответствующее соглашение по обращению подозреваемого, обвиняемого, осужденного имеют: директор Бюро (относительно коррупционных преступлений, производство по которым осуществляется (осуществлялось) Бюро), который вносит представление на имя Генерального прокурора Украины, и Генеральный прокурор Украины, его первый заместитель и заместитель (относительно других коррупционных преступлений). «Освящение» такого соглашения — утверждение судом — происходит по общим правилам утверждения приговора на основании соглашения. Примечательно, что автор законопроекта № 1660 предлагает предусмотреть обязательное участие защитника при заключении соглашения по преступлениям, отнесенным Законом к коррупционным, дополнив статью 469 УПК Украины новой частью 9. Следует отметить, что сейчас в Кодексе соответствующих императивных предписаний относительно обязательности участия защитника в этом процессе нет. К слову, аналогичные изменения в статью 469 УПК Украины предлагают внести и авторы альтернативного законопроекта, правда, они не предусматривают новых видов соглашений. Вместо этого в проекте № 1660-1 предусмотрено, что соглашение о признании вины между прокурором и подозреваемым или обвиняемым может быть заключено в производстве относительно особо тяжких преступлений, относящихся к подследственности Бюро. Внести подобные изменения в часть 4 статьи 469 УПК Украины инициирует и Юрий Луценко, но с несколько другой формулировкой: данное соглашение может быть заключено в производстве относительно особо тяжких коррупционных преступлений, производство по которым осуществляется (осуществлялось) Бюро, а по решению Генерального прокурора Украины, его первого заместителя или заместителя — по другим особо тяжким коррупционным преступлениям.

Возвращаясь к перспективе введения новых институтов соглашений, отметим, что в целом юристы оценивают ее довольно позитивно. Так, адвокат Ярослав Зейкан положительно отзывается о самой идее введения соглашений о сотрудничестве, но при этом считает, что ограничивать возможность заключения подобной сделки со следствием только лишь коррупционными преступлениями не нужно. «Такая инициатива заслуживает внимания, но она в первую очередь должна помогать не в борьбе с коррупцией, а в расследовании резонансных преступлений (например, по «делам Майдана»), которые невозможно раскрыть», — отмечает г-н Зейкан, добавляя, что подобные институты уже давно и довольно продуктивно функционируют во многих западных странах, в частности в США.

Для повышения эффективности досудебного расследования введение такой новации считает целесообразным и председатель Подольского районного суда г. Киева Василий Бородий. По его словам, если речь идет о расширении случаев применения такой сделки, в том числе путем предоставления возможности заключать соглашения не только с подозреваемым или обвиняемым, но и с осужденным, это можно только приветствовать. Ведь за более чем два года функционирования новый для украинской правовой системы институт соглашений продемонстрировал свою эффективность. Что касается ограничения функциональных возможностей предлагаемого механизма только коррупционной составляющей, г-н Бородий отмечает: вначале можно апробировать инструментарий соглашений о сотрудничестве на коррупционных преступлениях, а в случае его успешной реализации на практике — уже расширить спектр применения.

«Стеклянные» банки

«Мониторинг банковских счетов» — это следующие ноу-хау, которое предлагают внести в УПК Украины как Юрий Луценко, так и авторы альтернативного законопроекта. При этом алгоритмы реализации данной новации у субъектов законодательной инициативы разные. Так, представители профильного «антикорруционного» комитета позиционируют данную опцию как новое негласное следственное действие и предлагают дополнить УПК Украины новой статьей 269¹. Устанавливается, что при наличии обоснованного подозрения, что лицо осуществляет преступные действия с использованием банковского счета, либо с целью розыска или идентификации имущества, подлежащего конфискации или специальной конфискации, в уголовных процессах, отнесенных к подследственности Бюро, прокурор может обратиться к следственному судье в порядке, предусмотренном статьями 246, 248, 249 настоящего Кодекса, для вынесения решения о мониторинге банковских счетов. Согласно определению следственного судьи о мониторинге банковских счетов, банк обязан предоставлять Бюро в текущем режиме информацию об операциях, совершаемых на одном или нескольких банковских счетах. При этом оговаривается, что информация, указанная выше, должна доводиться до сведения Бюро до выполнения соответствующей операции, а в случае невозможности — немедленно после выполнения соответствующей операции.

А вот автор законопроекта № 1660 трактует такой мониторинг как отдельное действие в рамках главы 15 УПК Украины, которая регулирует вопросы временного доступа к вещам и документам. Г-н Луценко предлагает дополнить Кодекс новой новеллой — статьей 159¹, предусмотрев фактически некий обязательный формат сотрудничества банков со следствием. Среди прочего прописывается, что при наличии обоснованного предположения, что лицо осуществляет преступное деяние с использованием банковского счета/банковских счетов, и/или с целью розыска/идентификации имущества, подлежащего изъятию, прокурор может с согласия Генпрокурора или его заместителя обратиться в суд по месту производства следствия с ходатайством (рассматривается в порядке статьи 163 УПК Украины) о выдаче постановления о мониторинге банковских счетов, по которому банк обязан сотрудничать со следствием и предоставлять ему в текущем режиме информацию об операциях, совершаемых на одном или нескольких банковских счетах. Указанная информация должна доводиться до сведения органа, который ведет уголовное дело, немедленно после выполнения операции. В случае перечисления и/или снятия сумм с банковского счета информация должна доводиться до сведения органа, который ведет дело, до выполнения операции. При этом сроки проведения такого мониторинга не конкретизируются. Законопроект содержит довольно размытую оценочную формулировку о том, что указанный срок не должен превышать срок, необходимый для сбора доказательств по уголовному делу.

В связи с процессуальными изменениями г-н Луценко предусматривает корректировку и материального закона, предлагая ввести уголовную ответственность за разглашение данных о мониторинге банковских счетов. Так, в Уголовном кодексе Украины прописывается, что данное деяние наказывается ограничением свободы на срок до двух лет или лишением свободы на срок до одного года.

Специальное продолжение

Если говорить о новых институтах, внедряемых в рамках усовершенствования антикоррупционных механизмов, то в альтернативном законопроекте предлагается откорректировать и новую редакцию Закона Украины «О прокуратуре», большинство положений которой, напомним, вступят в силу 25 апреля с.г. Данные изменения предусматривают создание Специализированной антикоррупционной прокуратуры, которая должна осуществлять надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования Национальным бюро и поддерживать государственное обвинение в соответствующих производствах. Новое подразделение образуется в структуре ГПУ, а его прокуроры откомандировываются в Бюро на основании результатов открытого конкурса в соответствии с приказом Генерального прокурора Украины с оставлением их на службе в органах прокуратуры. Количество прокуроров, откомандированных в Бюро, определяется в ручном режиме: Генеральным прокурором по согласованию с директором Бюро. Предусматривается, что руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры, его первого заместителя и заместителя назначает на должность на основании результатов открытого конкурса по рекомендации Совета прокуроров Украины Генеральный прокурор. Именно последнему руководитель специализированного подразделения и подчиняется. Для «антикоррупционных» прокуроров устанавливаются следующие ограничения: ими не могут быть лица, которые в течение последних пяти лет работали (проходили службу) в специально уполномоченных подразделениях по борьбе с коррупцией в органах прокуратуры, Министерства внутренних дел Украины, Налоговой милиции, Службы безопасности Украины, Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины и таможенных органах.

Следует отметить, что идея создания специализированного органа в структуре прокуратуры не нова. О специальной прокуратуре говорилось еще в ходе подготовки новой редакции закона о прокуратуре. Правда, создание нового органа было обусловлено необходимостью проведения проверки добропорядочности прокуроров и осуществления надзора за соблюдением законов в деятельности Государственного бюро расследований, которое, напомним, до сих пор не создано. Но в итоге от этой идеи законодатели отказались.

Вместе с тем авторы двух законопроектов намерены откорректировать «специальное» положение УПК Украины, предусмотренное Законом для директора Бюро. Речь идет о норме (части 2 статьи 170) Уголовного процессуального кодекса, внесенной совсем недавно, которой устанавливается, что в неотложных случаях с целью обеспечения сохранности вещественных доказательств, или возможной последующей конфискации, или специальной конфискации средств и другого имущества в уголовном производстве по уголовным преступлениям, относящимся к подследственности Национального антикоррупционного бюро Украины, арест на имущество или средства на счетах физических и юридических лиц в финансовых учреждениях может быть наложен по письменному решению директора Национального антикоррупционного бюро Украины, согласованному с прокурором. Такие меры применяются на срок до 72 часов. Директор Национального антикоррупционного бюро Украины в течение 24 часов с момента принятия такого решения обращается к следственному судье, в суд с ходатайством об аресте имущества. Напомним, что юристы уже выражали обеспокоенность относительно возможных злоупотреблений данными полномочиями (подробно об этом «ЮП» писала в № 48 (884) от 2 декабря 2014 года). Сейчас же Юрий Луценко предлагает передать право наложения ареста начальнику оперативного подразделения Нацбюро (по его письменному решению), в то время как в альтернативном законопроекте предусматривается, что это прерогатива прокурора, откомандированного в Бюро (данное действие осуществляется на основании его постановления). При этом последний нормотворческий вариант содержит оговорку о том, что это временные (предварительный арест) и исключительные (применяются лишь с целью сохранения вещественных доказательств, или обеспечения возможной конфискации, или специальной конфискации имущества в производстве по тяжким или особо тяжким преступлениям) меры. Кроме того, предписывается, что после принятия соответствующего решения прокурор безотлагательно, но не позднее 24 часов обращается к следственному судье с ходатайством об аресте имущества.

Бюро нормотворческих находок

Усиление полномочий Бюро — главный законодательный посыл каждого законопроекта. В частности, предлагается ввести ответственность за невыполнение законных требований нового органа досудебного расследования. При этом представители профильного комитета ратуют за то, чтобы это была административная ответственность (максимальная санкция подразумевает наложение штрафа в размере 600 необлагаемых минимумов доходов граждан), тогда как Юрий Луценко выступает за уголовную. В новой норме Уголовного кодекса Украины он предусматривает, что невыполнение требования Бюро или/и его сотрудника о предоставлении информации наказывается штрафом от 100 до 1000 необлагаемых минимумов доходов граждан, или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением свободы на срок до трех лет.

Еще одно важное новшество двух инициатив, основанное на положениях коалиционного соглашения, заключается во введении в Бюро института детективов: по замыслу законодателей, они объединяют в себе функции следственных и оперативных сотрудников. При этом как проект № 1660, так и его альтернативная версия предоставляют детективам некий карт-бланш: с целью предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия уголовных правонарушений, которые отнесены законом к подследственности Бюро, по решению его директора и по согласованию с прокурором, откомандированным в Бюро, ими могут также расследоваться уголовные правонарушения, относящиеся к подследственности следователей других органов. Вместе с тем в законопроекте № 1660-1 предлагается уточнить подследственность Бюро, добавив в перечень должностных лиц, в отношении которых оно может вести досудебное расследование, Президента Украины, полномочия которого прекращены. Также предусматривается наделить соответствующих должностных лиц Национального агентства по предотвращению коррупции правом составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с коррупцией. Кроме того, создается возможность конфискации имущества осужденного за коррупционные преступления, если в суде не подтверждена законность оснований приобретения прав на такое имущество. Такой подход является альтернативой положению законопроекта № 1660, которым вводится институт истребования необоснованного имущества. В связи с этим предлагаются изменения, в частности, в Гражданский кодекс Украины относительно определения оснований и правовых последствий истребования необоснованного имущества. Так, прописывается, что иск о признании необоснованным имущества должностного лица, в отношении которого вступил в законную силу обвинительный приговор суда за совершение коррупционного преступления, лица, в отношении которого вступил в законную силу обвинительный приговор суда за совершение легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, члена его семьи, близкого родственника или лица, связанного с таким должностным лицом (лицом), подается государством в лице прокурора с момента вступления в законную силу обвинительного приговора. На такие иски распространяется общая исковая давность. Устанавливается перечень лиц, к которым может быть предъявлен данный иск, а также прописывается, что в случае невозможности обращения взыскания на имущество, признанное необоснованным, на ответчика возлагается обязанность возместить его стоимость. Взыскание в доход государства имущества, признанного необоснованным, осуществляется в порядке, установленном Законом Украины «Об исполнительном производстве». Автор законопроекта № 1660 инициирует также внесение изменений в статью 368⁴ УК Украины, дополнив ее положением об освобождении от уголовной ответственности лиц, добровольно заявивших о преступлении.

В анализируемых законопроектах также предлагается существенно откорректировать положения, регулирующие порядок оплаты труда работников Бюро, но это уже совсем другая история… А пока представителям профильного комитета предстоит выбрать из предлагаемых инициатив оптимальные нормотворческие конструкции. Какие именно — время покажет.