Есть ли в стране конкурентная политика?

В научной юридической литературе принято считать, что конкурентная политика на Украине отражена в базовом законодательстве о конкуренции. Частично соглашаясь с этим тезисом, позволим себе высказать точку зрения о том, что она до конца не соответствует динамике решения экономических проблем, а также изменениям в законодательстве страны, в том числе радикальным, и в нормах международного права (например, в правилах и нормах ВТО), действующих для Украины. Экономическая же ситуация только за последние три года радикально менялась несколько раз: быстрый экономический рост, далее финансовый и экономический кризис, последовавшая за ним стагнация и, наконец, посткризисное восстановление.

Антимонопольный комитет Украины, оперативно реагирующий на изменение ситуации, тем не менее, на наш взгляд, был вынужден действовать в отсутствие сформулированной на уровне государства долгосрочной конкурентной политики (ДКП).

Конечно, для разработки ДКП Украины необходимо, чтобы государство разработало долгосрочную политику для всей страны и план ее устойчивого развития. Первые результаты реформ — судебной, налоговой, административной — показывают, что их реализация наталкивается на неудовлетворительное законодательное планирование, плохой менеджмент и приводит к росту социальной напряженности в обществе. Перспективы внедрения и успешной реализации всех из заявленной 21 реформы в этой ситуации вызывают здоровый скепсис.

Позволим себе высказать несколько тезисов.

Информация о развитии конкуренции, содержащаяся в открытых источниках, показывает, что в прошедшем году происходила стремительная концентрация вплоть до создания вертикально интегрированных монопольных объединений в различных секторах негосударственного сектора экономики: горнодобывающем, металлургическом, энергетическом, химическом и, наконец, сельскохозяйственном. Новой тенденцией стало осуществление проектов по монополизации безакцизного и беспошлинного импорта нефтепродуктов, предпринятое частным предприятием с помощью решений судов. Следующим знаковым проектом стала попытка монополизировать как внутренний рынок, так и экспорт зерновых и других видов продукции сельского хозяйства с помощью так называемых государственных агентов на основании «точечных» законопроектов № 8050 и № 8263 касательно рынка зерна на Украине и экспорта зерна.

Первыми результатами такой концентрации, на наш взгляд, стало повышение цен на продукты питания, нефтепродукты и коммунальные услуги. Попытки Кабинета Мини­стров Укра­ины управлять ситуацией в ручном режиме привели к исчезновению ряда важных социальных товаров. С другой стороны, реализация проекта по монополизации экспорта зерна привела к резкой негативной реакции как крупнейших торговцев этим товаров, так и представителей Всемирного банка, Евро­пейского банка реконструкции и развития, Между­народного валютного фонда и иностранных дипломатических представительств.

Отсутствие глубокого анализа настоящего содержания такой концентрации и монополизма и их реальных экономических и социальных последствий не дает возможности адекватно оценить ситуацию в стране и достоверно прогнозировать развитие экономики, бизнеса и даже семейных бюджетов.

Социальные последствия такой экономической политики проявились в том, что, по свежим данным Госкомстата, почти 10 миллионов украинцев живут на грани бедности. Впер­­вые с 2003 года на Украине снова начал увеличиваться процент украинцев, находящихся на грани выживания. Так, если в предкризисном 2008 году всего 18,1 % украинцев жили на доходы ниже прожиточного минимума, то в 2010 году этот показатель возрос до 21,4 %.

Одновременно в список богатейших людей мира по версии журнала «Forbes» попали восемь украинцев: на 39-м месте расположился Ринат Ахметов с состоянием в 16 млрд дол. (в прошлом году его капитал, согласно журналу, составлял 5,2 млрд дол.), далее, на 336‑м — Виктор Пинчук с 3,3 млрд дол., еще ниже с капиталами от 1 до 2,5 млрд дол. стоят: Игорь Коломойский, Геннадий Боголюбов, Константин Жеваго, Юрий Косюк, Андрей Веревский и Олег Бахматюк (по материалам сайта korrespondent.net).

Мы могли бы предположить, что принципы новой антимонопольной политики отражены в программе кандидата на пост президента Украины Виктора Януковича «Украина – для людей!». Однако в тексте Программы не упоминаются понятия «конкуренция» или «антимонопольная политика». К сожалению, нет и упоминания базовой цели современного цивилизованного государства, сформулированной уже более 20 лет назад в сообществе цивилизованных стран, а именно «устойчивого развития».

На самом деле, такую цель необязательно формулировать в программе кандидата на пост президента. Она может формулироваться в базовых конкретизирующих документах и оформляться законодательно.

На наш взгляд, в ситуации, когда руководство государством осуществляет разработку и реализацию ряда важнейших реформ, было бы неправильным не уделить внимания разработке новой ДКП на Украине. В уже упомянутой программе Виктора Януковича справедливо говорится: «Сегодня Украина находится на пороге новых испытаний, в измерении масштабных мировых вызовов, которые требуют максимальной концентрации наших совместных усилий, консолидации всего общества. Исключительно сложные реалии требуют от высшего руководства страны оперативного и эффективного реагирования, взвешенных, скоординированных действий, направленных на преодоление кризисных явлений».

Позволим себе привести ряд практических примеров, как осуществлялась разработка и реализация государственной конкурентной политики.

Австралия – далекий континент

В начале 90-х годов прошлого века государственное руководство Австралии осознало, что для ликвидации отставания страны в экономической и социальной сфере необходимо предпринять решительные шаги в реформировании конкурентной политики.

В 1992 году Правительством Австралии был создан Комитет по пересмотру национальной конкурентной политики, задачей которого было формулирование необходимых изменений в законодательство и других мер, связанных с проблемами реализации Акта торговой практики в части, касающейся конкурентной политики. Этот Акт был прият еще в 1974 году для защиты потребителей и предусматривал ряд мер, препятствующих ограничительной торговой практике. Председателем Комитета был назначен профессор Фред Гилмер — фигура известная в академических и бизнес-кругах Австралии.

Доклад, подготовленный Комитетом, учитывал проблемы, возникшие в процессе осуществления реформ в микроэкономике в связи с конституционными ограничениями применения Акта 1974 года и несогласованностью в действиях Федерального Правительства и правительств штатов. Доклад учитывал и экономическую роль гос­предприятий, в том числе монополистов, которые начали вести активную коммерческую деятельность на равных с частными.

Принципиальными рекомендациями Доклада, законченного в 1993 году, были:

— осуществлять всю коммерческую деятельность в Австралии, независимо от организационно-правовой формы или права собственности на предприятие;

— создать новый регуляторный механизм для предупреждения злоупотреблений компаниями, контролирующими основные объекты с монопольными признаками, своим рыночным положением;

— следовать принципам, среди которых, например, был такой: приступая к коммерческой деятельности, государственные органы должны придерживаться «конкурентного нейтралитета» с целью не допустить искажения конкуренции, которая возможна в связи с предоставлением им различных льгот.

Заявленной целью национальной политики в области конкуренции в части, касающейся государственного сектора, являлось достижение наиболее эффективного обеспечения предоставления государством товаров и услуг с помощью реформ, направленных на минимизацию ограничений конкуренции и по­ощрение конкурентного нейтралитета. Главная реформа в рамках этого направления состоит в том, что какая-либо политика, ограничивающая конкуренцию, требует определения возможной общественной выгоды. Если такая политика не может быть оправдана общественным благом, она должна быть отменена или изменена таким образом, чтобы не снижать конкуренцию.

Целью политики конкурентного нейтралитета является устранение искажений в результате распределения ресурсов, которые естественным образом следуют из госсобственности субъектов, осуществляющих торговую деятельность. Тор­говая (экономическая) деятельность правительства не должна пользоваться конкурентным преимуществом только в результате самого факта собственности на тот или иной государственный (общественный) сектор.

Доклад стал мощнейшим интеллектуальным прорывом в микроэкономической реформе, и его рекомендации были быстро имплементированы в Акте торговой практики, оформленном в трех соглашениях между Федеральным правительством и правительствами штатов. Акт выступал ключевым нормативным актом по развитию конкуренции в Австралии и только в 2010 году заменен Актом «О конкуренции и потребителях».

Дальнейшие исследования, проведенные Австралийской комиссией по производительности, показали, что реформы Гилмера оказали существенное влияние на продуктивность экономики, при этом помогая поддерживать внушительный экономический рост Австралии во второй половине 90-х и 2000‑х годах. Австралия не только вернулась на утраченные позиции, но и заняла ведущее место в мировой экономике.

Конкурентная политика и принцип устойчивого развития в ЕС

Другим важнейшим примером уже на уровне реализации интеграционных процессов является разработка и реализация конкурентной политики в Европейском Союзе и государствах, входящих в его состав. В связи с ограниченным объемом этой статьи обратим внимание только на базовый принцип конкурентной политики ЕС.

Современная конкурентная политика объединенной Европы подчинена принципу устойчивого развития, который является определяющим в реализации государственной политики практически во всех отраслях.

В последние годы в основных интернет-поисковиках в сочетании со словами «… и право» миллионы раз встречается словосочетание «устойчивое развитие» — термин, ставший основополагающим для многих государств, международных, межправительственных и общественных организаций, исследовательских центров и учебных курсов в университетах.

«Википедия» дает следующее определение термину «устойчивое развитие» (англ. sustainable development): это процесс изменений, в котором эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений».

Ключевым интеллектуальным прорывом, который дал импульс к дальнейшим скоординированным действиям государств, стал доклад Международной комиссии ООН по окружающей среде, опубликованный в 1987 году, названный «Наше общее будущее» (известен больше как «Доклад Брунтдланд») и посвященный поиску оптимального пути «устойчивого развития».

Рекомендации, содержащиеся в Докладе, были приняты во внимание международным сообществом, результатом чего стало проведение конференции ООН по окружающей среде и (внимание!) развитию, которая состоялась в Рио-де-Жанейро в 1992 году. В результате работы Конференции были приняты два важнейших документа: Рамочная конвенция по изменению климата и Конвенция по сохранению биоразнообразия.

В дальнейшем принцип устойчивого развития распространился и на другие стороны госполитики. Основное содержание принципа состоит в необходимости перехода от количественных характеристик экономического роста к устойчивому развитию, позволяющему сохранить и улучшить экологию для следующих поколений. Таким образом, любые решения на государственном уровне принимаются с учетом данного принципа.

Для Украины учет содержания этого принципа в определении конкурентной политики особенно важен в связи с развитием интеграционных процессов, в особенности со вступлением в ВТО и с переговорами о заключении Соглашения об ассоциации и Зоне свободной торговли с ЕС.

С точки зрения устойчивого развития, для развития конкуренции важны следующие принципы: прозрачность, недискриминация, честная процедура, жесткие рамки для картелей. Особенности практического применения принципа устойчивого развития для разработки и реализации конкурентной политики в рамках ЕС будут рассмотрены нами в следующих статьях.

КОЗЬЯКОВ Сергей — доцент Института международных отношений, г. Киев