Высший административный суд Укра­ины (ВАСУ) фактически разрешил органам государственной власти безнаказанно делать то, что не предусмотрено нормативными актами, регулирующими их деятельность.

Соответствующая позиция ВАСУ изложена в определении суда от 24 февраля 2011 года по иску Житомирского областного совета украинского фонда «Реабилитация инвалидов» (Фонд) к Главному управлению юстиции в Житомирской области (Управление) о признании недействующим правового заключения.

В частности, спорное заключение Управления было принято по результатам проверки легитимности внеочередной отчетно-выборной конференции Фонда от 19 декабря 2006 года и гласит, что эта конференция не может быть признана легитимной.

Ссылаясь на то, что заключение не соответствует действительности, а конференция созвана и проведена в соответствии с нормами действующего законодательства и уставных положений Фонда, истец просил признать заключение как решение субъекта властных полномочий недействующим.

Постановлением Житомирского ок­руж­ного административного суда от 15 авгус­та 2007 года в удовлетворении исковых требований отказано. Поста­новлением Киев­ского апелляционного административного суда от 11 февраля 2009 года решение суда первой инстанции отменено, а по делу принято новое решение, которым исковые требования удовлетворены.

ВАСУ (в составе председательствующего — Михаила Цуркана и судей — Константина Конюшко, Василия Харченко, Сергея Чалого и Людмилы Черпицкой) в упомянутом определении пришел к выводу, что требования кассационной жалобы Управления могут быть удовлетворены частично, решения судов отменил и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При этом суду предстоит исследовать правовую природу спорного заключения «в контексте того, является ли оно решением субъекта властных полномочий», а также про­анализировать правовые последствия этого заключения для истца и третьих лиц, определить, чем оно нарушает права истца и могут ли такие нарушенные права быть восстановлены в порядке административного судопроизводства.

Свою позицию ВАСУ аргументировал следующим. Истец, являясь общественной организацией, провел внеочередную отчетно-выборную конференцию Совета Фонда. На основании обращений ­граждан Управление провело проверку соблюдения законодательства при созыве и проведении конференции, по результатам которой и было составлено спорное заключение.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении исковых требований, исходил из того, что нарушения действительно имели место. Апелляционный суд, удовлетворяя их, — что конференция проведена в соответствии с законодательством.

Однако ни с одним из выводов ВАСУ не согласился, указав на то, что в полномочия Управления не входит предоставление такого рода заключений вообще. Так, порядок регулирования и контроля за деятельностью общественных организаций на Украине определяется Законом Украины «Об объединениях граждан», Положением о порядке легализации объединений граждан, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 26 февраля 1993 года № 140, Порядком подготовки и оформления решений о легализации объединений граждан и других общественных формирований, утвержденным приказом Министерства юстиции Украины от 7 декабря 2006 года № 92/5, Положением о Главном управлении юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, главных управлениях юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе и Положением о районных, районных в городах, городских (городов областного значения), горрайонных управлениях юстиции, утвержденным приказом Министерства юстиции Украины от 14 февраля 2007 года № 47/5.

Исходя из положений этих нормативно-правовых актов управления юстиции, составляют правовые заключения по результатам проведения правовой экспертизы при рассмотрении вопросов относительно легализации объединений граждан, внесения изменений в их уставные документы. По результатам экспертизы управление оформляет приказ, к которому прилагается одно из следующих заключений: о легализации, об отказе в легализации, о регистрации изменений в уставные документы, об отказе в такой легализации, об отмене записи о регистрации объединения граждан.

В данной же ситуации, и это было установлено судами, спорное заключение составлено не по результатам рассмот­рения вопроса о легализации уставных документов или их изменений, а по результатам проверки в связи с обращениями граждан.

Но такого полномочия у Управления нет, резюмирует суд и, ссылаясь на положения статьи 162, пункта 7 части 1 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Украины, отмечает, что не любые действия органа государственной власти могут быть предметом рассмотрения суда в порядке административного судопроизводства, а только направленные на осуществление субъектом властных полномочий управленческих функций на основе законодательства.

Такая позиция суда наталкивает на мысль, что все предпринимаемое органами государственной власти за пределами своих полномочий (местами с узурпацией власти, подменой собой других органов) не может быть оспорено в административном суде. То есть в части незаконных (не предусмотренных законом) действий у них полный карт-бланш.

Кроме того, такая позиция не совсем сопоставима с конституционным принципом «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины» (часть 2 статьи 19 Конституции Украины). То есть, по сути, не предусмотренных законами решений и действий у субъектов властных полномочий быть не может как таковых. А если имеют место такие решения, то необходимо вести речь о том, что они приняты вне компетенции органа, а не о том, что это не дело административного суда. Тем более, напомним, что задача административных судов состоит в защите граждан и юридических лиц от нарушения их прав и законных интересов субъектами властных полномочий.

На наш взгляд, при разрешении такого рода споров (когда оспариваются решения органа государственной власти, принятие которых не предусмотрено законодательством) судам стоило бы исходить из того, что такие действия являются незаконными, а не из того, что орган действовал в плоскости неких иных публичных отношений, нежели те, споры по которым подсудны административным судам. Ведь вполне очевидно, что общий суд, получив такой иск, откажет в открытии производства, поскольку ответчиком будет заявлен орган государственной влас­ти и требования коснутся принятого им решения (а не, например, задолженности по коммунальным платежам).

Другое дело, когда оспаривается решение субъекта властных полномочий, связанное с реализацией его законных функций. Тогда, действительно, судам стоит определять, в пределах каких полномочий вынесено такое решение и подсуден такой спор административным или общим судам.

Но, к сожалению, пока судебная практика развивается в несколько ином направлении: раз государственный орган не имеет права принимать какое-то решение, то оспорить его в административном суде нельзя..