Право на мирные собрания, столь ярко реализованное за последние месяцы, все еще остается лишь задекларированным на уровне статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (Конвенция) и статьи 39 Конституции Украины. Хотя законодательно определенного порядка проведения мирных собраний в нашем государстве нет, в Кодексе Украины об административных правонарушениях (КУоАП) остается статья 185¹, предусматривающая ответственность за нарушение порядка проведения мирных собраний.

Практика ее применения уже давно вызывает много вопросов у судей Европейского суда по правам человека, с точки зрения гарантий статьи 11 Конвенции. Однако теперь, очевидно, судам, оставленным один на один со статьей КУоАП, протоколами и гарантиями, есть немалое подспорье — постановление Верховного Суда Украины от 3 марта 2014 года по делу № 5-49к13.

Спор начался с того, что Галицкий районный суд г. Львова постановлением от 14 октября 2010 года признал гр-на В. виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных статьей 185 (злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции) и частью 1 статьи 185¹ КУоАП, и наложил на него взыскание в виде административного ареста сроком на трое суток.

В частности, проведение митинга без соответствующего разрешения Львовского городского совета суд квалифицировал как нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Апелляционный суд Львовской области постановлением от 27 октября 2010 года решение местного суда оставил без изменений.

Европейский суд по правам человека (Евросуд) в решении от 11 июля 2010 года по делу гр-на В. против Украины постановил, что были нарушены: статья 11 Конвенции — право на мирные собрания из-за отсутствия четкой и предсказуемой процедуры организации и проведения таких собраний; статья 7 Конвенции — признание заявителя виновным в нарушении порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, тогда как собственно процедура организации и проведения таких собраний не была предусмотрена законодательством; пункт 1 статьи 6 Конвенции (право на справедливый суд), в том числе в контексте недостаточной обоснованности национальными судами решений, которыми заявитель был признан виновным в нарушении процедуры организации и проведения мирного собрания.

Пересмотрев по заявлению гр-на В. дело, ВСУ пришел к следующему выводу.

Украина обязалась гарантировать каждому, кто находится в ее юрисдикции, права и свободы, определенные в разделе I Конвенции, в том числе и право на справедливый суд (статья 6), право не подвергаться ответственности за деяния, которые на момент их совершения не признавались в законодательном порядке правонарушением (статья 7), свободу собраний и объединений (статья 11), которые по своей сути являются фундаментальными правами и свободами, составляющими основу правовой системы. Они имеют высшую юридическую силу по отношению прав и обязанностей, закрепленных в обычных законах Украины, составляющих право государства.

Согласно протоколу об административном правонарушении от 13 октября 2010 года, гр-н В. «организовал проведение митинга и уличного прохода без уведомления об этом» соответствующего подразделения органа местного самоуправления «не позднее чем за два дня до дня проведения мероприятия», чем нарушил правила локального нормативного акта. Галицкий районный суд г. Львова решением от 14 октября 2010 года признал гр-на В. виновным, отметив, что он «незаконно провел митинг без соответствующего разрешения на него Львовского городского совета». Ссылок на нормативный документ, регламентирующий порядок проведения мирных собраний, митингов, уличных шествий или устанавливающий право органов местного самоуправления предоставлять разрешение на проведение указанных мероприятий, в судебном решении нет. Не приведены в нем и доводы несоблюдения гр-ном В. сроков заблаговременного извещения о дне проведения митинга, которое ему вменялось.

В соответствии в постановлением Львовского окружного административного суда от 13 октября 2010 года решение о запрете общественной организации, возглавляемой гр-ном В., проводить пикет у здания прокуратуры Львовской области, было принято после самого пикетирования, и вступило в силу только с 19 октября 2010 года.

Статья 11 Конвенции гарантирует каждому право на свободу мирных собраний. Эти конвенционные положения согласуются с положениями статьи 39 Конституции Украины, гарантирующей гражданам Украины право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых они обязаны заблаговременно извещать органы исполнительной власти или органы местного самоуправления.

Указанные конвенционные и конституционные положения не являются абсолютными и могут быть ограничены, но сами ограничения должны соответствовать трем условиям: быть установленными законом, соответствовать легитимным целям — интересам национальной или общественной безопасности, охране здоровья и нравственности, защиты прав и свобод других граждан, и третье — быть необходимыми в демократическом обществе.

Согласно решению Евросуда, использованное в интерпретированной им норме Конвенции выражение «установлено законом» означает не только то, что ограничение относительно реализации права на мирные собрания должно основываться на законе, но требует также, чтобы нормативный акт, регулирующий такие ограничения, соответствовал определенным качественным характеристикам: был доступным, сформулированным с достаточной точностью для того, чтобы предоставить заинтересованным лицам возможность регулировать свое поведение, быть способными предусмотреть меры, разумные для соответствующих обстоятельств, последствия, которые может повлечь за собой их действия.

Часть 1 статьи 185¹ КУоАП предусматривает ответственность за «нарушение установленного порядка организации проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций». Эта норма не дает четкого и однозначного определения, кто именно, какой компетентный орган установил или должен устанавливать порядок организации проведения указанных мероприятий, не называет вид нормативного акта, на основании которого действует этот порядок. Однако применение положений статьи 39 Конституции Украины в системной связи с положениями ее статьи 92 убеждают в том, что порядок организации проведения собраний должен быть установлен Верховным Советом Украины и исключительно законом, поскольку именно законами Украины определяются права и свободы человека и гражданина, в том числе и право на мирные собрания, гарантии этих прав и свобод, основные обязанности гражданина.

В решении Евросуд констатировал, что парламент Украины не ввел в действие ни одного закона, который бы регулировал порядок проведения мирных демонстраций, несмотря на то, что статьи 39 и 92 Конституции Украины четко требуют этого. Также Евросуд отметил, что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» (Указ) не может быть признан общепринятым нормативным документом, регулирующим порядок проведения демонстраций, поскольку предусматривает иной порядок проведения указанных мероприятий, чем определенный Конституцией Украины. В частности, Указ предусматривает получение разрешения от властей на проведение собраний или демонстрации и устанавливает право органов власти на запрет их проведения. Конституция Украины таких ограничений не устанавливает.

Не обеспечивают достаточных правовых оснований регулирования организации и проведения демонстраций и правила, введенные органами местного самоуправления по той же причине — отсутствие специального закона.

В аспекте фактических обстоятельств этого дела ВСУ считает, что привлечение гр-на В. к административной ответственности за «нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митингов, уличных шествий и демонстрации», признание его виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 185¹ КУоАП, является вмешательством в гарантированное Конституцией Украины и статьей 11 Конвенции право лица на мирные собрания.

Также ВСУ отметил, что в соответствии с подпунктом «а» части 2 статьи 13 Закона «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека», устанавливающей необходимость принятия общих мер, направленных на изменение практики применения законодательства, при наличии фактических обстоятельств (правовой ситуации), подобных делу гр-на В., применение статьи 185¹ КУоАП к лицу, которому она будет вменяться, следует признавать таким, что не основывается на законе. А ссылки на Указ и акты органов местного самоуправления как устанавливающие порядок организации и/или проведения мирных собраний — неприемлемы.

Кроме того, ВСУ обратил внимание, что отсутствие установленного законом порядка проведения мирных собраний исключает признание приказов работников милиции о прекращении митинга законными и предсказуемыми, следовательно, в данном случае не было и нарушения, предусмотренного статьей 185 КУоАП.

Пересмотрев дело, ВСУ пришел к выводу о необходимости отмены постановленных ранее решений и закрытии производства ввиду отсутствия состава административного правонарушения.