На Украине, система права которой традиционно строится на основе позитивистской доктрины, все чаще возникают трудности с правоприменением из-за бессистемности и противоречивости нормативных положений. Кроме того, широко распространено ведомственное нормотворчество. Законодателем либо непосредственно делегируются полномочия органам исполнительной власти в отдельных общественных сферах «организовывать» исполнение закона, либо декларативные положения последнего не действуют без регламентирующего акта. Предполагалось, что такие акты будут издаваться на основе закона и соответствовать ему. Но на практике они часто изменяют закон или отменяют некоторые его положения.

Без сомнения, существует необходимость непосредственного реагирования со стороны правового механизма и наличия более подвижного и чувствительного инструментария регулирования общественных отношений, чем закон. Однако распространение сферы подзаконного регулирования общественных отношений приводит к нивелированию роли актов, которые имеют силу законов, порождает многочисленные противоречия и неоднозначное понимание законодательных норм.

Рассмотрим, например, определение такой категории работников, как совместители в понимании и толковании законодательных актов. Верховный Суд Украины в своем Постановлении «О практике применения судами законодательства об оплате труда» исходил из положений, что работа по трудовому договору лиц, совмещающих ее с дневной формой обучения, не является совместительством и оплачивается на общих основаниях. Такой вывод полностью соответствует Постановлению Кабинета Министров Украины «О работе по совместительству работников государственных предприятий, учреждений и организаций» от 3 апреля 1993 года. Соответствующее правило отражено также в одноименном Положении, утвержденном совместным приказом министра труда, министра юстиции и министра финансов Украины от 28 июня 1993 года.

Несмотря на нормативное определение работы по совместительству, должностное лицо Государственного департамента надзора за соблюдением законодательства о труде Министерства труда и социальной политики Украины в письме от 8 августа 2002 года отмечает, что по месту ведения трудовой книжки определяется основное место работы. А поскольку записи о периоде работы, выполняемой одновременно с учебой, в трудовую книжку вносятся учебным учреждением, должностное лицо формулирует вывод о том, что такая работа является совместительством. В то же время другое ведомство в письме Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства от 20 декабря 2002 года подтверждает положение об отсутствии признаков совместительства в работе по трудовому договору лиц, совмещающих ее с дневной формой обучения.

Особенно противоречиво обширное по объему подзаконное регулирование налоговой сферы. Так, размышляя о правомерности применения прогрессивной шкалы ставок подоходного налога с доходов граждан, указанной в пункте 1 статьи 7 Декрета Кабинета Министров Украины «О подоходном налоге с граждан», заместитель главы ГНАУ утверждает, что «фактически за счет этого налога содержатся учреждения охраны здоровья и образования, выплачивается заработная плата медикам, учителям, коммунальщикам». Похоже, данному должностному лицу неизвестны ликвидные производства, с налогов которых формируется большая часть государственного бюджета. В то же время не учитывается то обстоятельство, что из более чем скромной зарплаты (которая не достигает даже прожиточного минимума) этих работников в нарушение законодательных требований удерживаются значительные суммы налога, уменьшая тем самым их доходы.

«Документальное» закрепление позиции должностных лиц органа управления создает дополнительные препятствия для эффективного использования гражданами и юридическими лицами предоставленных им прав. Фактически обязанная соблюдать соответствующие права сторона — государственная фискальная структура — устанавливает свои правила в правоприменительной практике. Учитывая подсознательное доверие человека к письменно изложенному тексту, удостоверенному ответственным должностным лицом, логично ожидать пассивности граждан в дальнейшем обеспечении своих прав, так как они не имеют надежды на получение надлежащей поддержки со стороны государства. Поэтому целесообразно ограничить толковательную деятельность органов исполнительной власти в виде «официальных» разъяснений, которые приводят к перекручиванию смысла норм прямого действия. Свое мнение отдельные работники этих учреждений вполне могут реализовывать, используя авторское право.

Современное законодательство предусматривает, хотя и разрозненными подзаконными нормативными актами, некоторые требования в этом направлении. Так, Конституция Украины содержит требования к органам законодательной, исполнительной и судебной власти, которые должны осуществлять свои полномочия в установленных ею пределах и в соответствии с законами Украины. Эти учреждения должны обобщать практику применения законодательства по вопросам, отнесенным к их компетенции, разрабатывать предложения по его усовершенствованию и в установленном порядке вносить их на рассмотрение Президенту Украины.

Нормативно-правовые акты министерств между тем подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины. С целью обеспечения на Украине единых принципов идентификации нормативных актов, государственного учета, создания фонда этих актов и поддержания их в контрольном состоянии, доступности и гласности правовой информации Указом Президента Украины от 3 октября 1992 года № 493/92 введен Единый государственный реестр нормативных актов. Предусмотренные для включения в Государственный реестр акты фактически составляют официально определенную систему источников права на Украине (в которой нужно определить место решений Конституционного Суда, обобщений судебной практики общей юрисдикции, локальных актов предприятий, форм социального партнерства и др.).

Определяясь с нормотворчеством органов исполнительной власти, необходимо иметь в виду, что Порядок проведения государственной регистрации нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Украины и включения их в Единый государственный реестр нормативно-правовых актов устанавливает процедуру представления на регистрацию нормативно-правовых актов министерств, других центральных органов исполнительной власти и определяет единый механизм проведения их правовой экспертизы.

Приведенное в Порядке понятие «нормативно-правовой акт» служит методологической основой признания соответствующих норм источником права. Им определяется официальный письменный документ, принятый или изданный уполномоченным на это субъектом нормотворчества в определенной законодательством форме и процедуре, направленный на регулирование общественных отношений, содержащий нормативные предписания (имеет неперсонифицированный характер, рассчитан на многоразовое использование и его действие не исчерпывается одноразовым исполнением).

Остается не определенной правовая природа разъяснений центральных органов исполнительной власти по применению законодательства, полномочия на которые установлены практически для одного из них и то только подзаконным нормативным актом. Согласно Положению о Главном управлении государственной службы Украины, утвержденному Указом Президента Украины от 2 октября 1999 года № 1272/99, этот центральный орган исполнительной власти со специальным статусом уполномочен давать разъяснения по вопросам его компетенции. Должностные лица других центральных ведомств дают такие разъяснения, не имея на то полномочий, нарушая часть 2 статьи 19 Конституции Украины.

В различных правовых системах и отдельно взятых странах система источников права имеет свои особенности, включает одни виды и отрицает обязательное применение других, хотя наблюдается тенденция их сближения в вопросах перечня источников правового регулирования. Конечно, определяющим вкладом в создание стройной системы нормативно-правовой базы Украины должен стать соответствующий законодательный акт, который бы установил иерархию источников права, порядок их принятия, действия и соотношения. Тогда возникало бы меньше вопросов по юридической силе действия актов разных ветвей власти. Установившаяся же практика издания писем с изложением личных мыслей должностных лиц не имела бы такого всеохватывающего характера, не конкурировала бы с решениями правозащитных органов, а значит, не снижала бы силу их правового авторитета и эффективности исполнения.

Правосознание участников общественных отношений должно формироваться на основе установления в правоприменительной практике определяющим положения о всеохватывающей юрисдикции судов в осуществлении правосудия во всех сферах, поскольку цель функционирования судебных органов — контроль за юридическими ситуациями, деятельностью издающих юридические акты органов, а также порядком их деятельности.

Конституцией Украины закреплена возможность любого гражданина обжаловать в суде любые решения, действия и бездействие органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц (статья 55), если осуществление управленческих функций нарушает его права и свободы, созданы или создаются препятствия для их реализации либо предпринятые меры по их исполнению недостаточны, а также если на него возложены обязанности, не предусмотренные законодательством, либо без учета конкретных обстоятельств, при которых эти обязанности должны возлагаться (статьи 2481, 2482 ГПК Украины).

Кроме того, суды должны исходить из того, что нормативно-правовые акты любого государственного или иного органа подлежат оценке на соответствие как Конституции, так и закону. Если при рассмотрении дела будет установлено, что подлежащий применению акт не соответствует или противоречит закону, суд обязан применить закон, который регулирует эти правоотношения. Суд общей юрисдикции может на основании статьи 144 Конституции Украины признать не соответствующими Конституции и законам Украины решения органов местного самоуправления, а на основании статьи 124 Основного Закона — акты органов исполнительной власти.

В силу достаточного количества примеров принятия противоречивых, даже противоположных решений по схожим вопросам нельзя не признать универсальный характер судебной практики в процессе оценки юридических фактов, выборе и толковании нормативного материала для разрешения конкретных ситуаций. Важной правоупорядочивающей чертой следует назвать установленную законом процедуру осуществления правосудия в соответствующем порядке обжалования и пересмотра решений, их обеспеченное государственным принуждением обязательное исполнение. Содействовать же ее совершенствованию может только надлежащим образом сформированная законодательная база, положения которой менее всего поддавались бы неоднозначному толкованию. Поэтому более приемлемым следует признать дальнейшее формирование национальной системы права, учитывая основополагающую роль общенормативных форм права. Требует совершенствования и законодательный процесс, установление четких законодательных принципов и механизмов. Это позволит избежать разрозненного и выборочного определения допустимости тех или иных источников регулирования отраслевых правоотношений, что особенно актуально в условиях активного правотворчества и систематизирующего кодификационного направления.