Творчество — наверное, самый спонтанный и свободный от условностей вид деятельности, подвластный разве что личной фантазии, вдохновению и таланту того, кто им занимается. Но из любого правила бывают исключения, особенно если речь идет о процессе, который хоть и называется нормо- или законотворчеством, с классическим понятием «творчество» имеет мало общего. По крайней мере, хотелось бы верить в то, что законы пишутся не просто так.

Правда, до сих пор четкой инструкции по созданию нормативно-правовых актов нет. Отдельные вопросы нормотворчества определены в Конституции Украины, Законе Украины «О регламенте Верховного Совета Украины» и нескольких президентских указах и правительственных постановлениях, а вот единый законодательный акт, который устанавливал бы четкие требования к созданию и принятию официальных документов, на Украине отсутствует. Хотя следует напомнить, что попытки направить нормотворческую деятельность в правовое русло предпринимались не раз: первая датирована еще 1997 годом! Как никогда близки к принятию «закона о законах» народные депутаты были в 2010 году, однако из-за многочисленных замечаний к юридической технике соответствующего документа (глава государства дважды применял к нему право вето!) он так и не был принят.

Следующая попытка «узаконить» нормотворчество не заставила себя долго ждать. Соответствующий законопроект (№ 0922), внесенный народным депутатом Юрием Мирошниченко, еще прошлой осенью был подготовлен к рассмотрению по процедуре второго чтения и пока что ждет своей очереди в Комитете Верховного Совета по вопросам правовой политики. Это законодательное предложение, если сравнивать его с «предшественником», вызвавшим много критики, в значительной мере было усовершенствовано. Однако и к нынешнему тексту есть ряд принципиальных замечаний. В первую очередь они касаются способа закрепления института юридической силы и иерархии нормативно-правовых актов. Кроме этого, достаточно дискуссионными являются положения, согласно которым по некоторым вопросам нормотворчества Министерству юстиции Украины отводится главенствующая роль.

Так, проектом предусматривается проведение обязательной правовой экспертизы проектов законов, которые готовятся для внесения Кабинетом Министров на рассмотрение парламента, проектов указов Президента Украины, которые готовятся для внесения правительством на рассмотрение главы государства, а также проектов постановлений Кабмина, которые подаются центральными органами исполнительной власти для установления их соответствия Конституции и законам Украины, требованиям техники нормопроектирования. Также устанавливается, что эти выводы Минюста являются обязательными для учета, а следовательно, парламент не сможет самостоятельно, без участия органа исполнительной власти, осуществлять свою главную функцию. Кроме этого, данным проектом фактически предлагается наделить Минюст функциями надзора (через институт регистрации нормативно-правовых актов и ее отмены) за законностью актов органов местного самоуправления.

Также достаточно спорными являются положения проекта закона, в которых идет речь об обратной силе нормативно-правового акта. В частности, предлагается предусмотреть, что «нормативно-правовой акт или его отдельные нормы не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица или другим способом улучшают правовой статус физических и юридических лиц». При этом не было учтено решение Конституционного Суда Украины по делу об обратном действии во времени законов и других нормативно-правовых актов от 9 февраля 1999 года № 1-рп/99, в котором говорится о том, что положения части 1 статьи 58 Основного Закона, которая определяет, что законы и другие нормативно-правовые акты имеют обратное действие во времени в случаях, когда они смягчают или отменяют ответственность лица, не распространяются на юридических лиц.

Подобных законодательных недочетов в этом документе много, правда, большинство из них не настолько принципиальны и вполне могут быть устранены в ходе рассмотрения законопроекта во втором чтении. Другое дело, согласятся ли новоизбранные парламентарии с концептуальными положениями документа, разработанного своими предшественниками. Более того, захотят ли вообще ограничивать свою основную деятельность законодательными рамками, поскольку регламентация нормотворчества существенно ограничит полет их подчас достаточно бурной фантазии.

Как показывает парламентская практика, нередко в здании под куполом «рождаются» достаточно неоднозначные и противоречивые (мягко говоря!) законодательные инициативы. К примеру, в 2010 году в парламенте был зарегистрирован документ с «кричащим» во всех смыслах названием: проект закона о денонсации Соглашения между Правительством СССР и Правительством Республики Кипр об избегании двойного налогообложения доходов и имущества (об отмене акта, которым была создана система вывоза денег из СССР через Кипр, ограбления народов СССР высшим руководством и чиновничеством КПСС и СССР и который до сих пор оказывает негативное влияние на налоговую систему и экономику Украины в целом). Согласитесь, подобная словесная «эмоциональность» больше похожа на политический лозунг, чем на название закона, принятие которого, несмотря на актуальность затронутой в нем проблемы, может послужить катализатором для международного скандала!

Кроме этого, достаточно часто субъекты законотворчества прибегают к так называемой «маскировочной технике». Вспомнить хотя бы нашумевший правительственный законопроект о гарантиях государства относительно исполнения решений суда, в котором под прикрытием названия и главной идеи — исполнить пилотное решение Европейского суда по правам человека по делу «Юрий Иванов против Украины» — предлагалось отменить конкретные объемы социальных гарантий (скидки за жилье и коммунальные услуги, размеры денежного вознаграждения, надбавки к пенсиям и т.д.) работникам милиции, прокуратуры, государственной пожарной охраны, медицинским работникам, ветеранам войны и др., которые закреплены специальными законами. Правда, в результате данный законопроект (№ 7562) в парламентских стенах не поддержали, во многом благодаря негативному общественному резонансу.

Еще один яркий пример. Не так давно был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры», которым, в частности, были внесены изменения в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей», а именно: упразднены положения, содержащие ограничения на вхождение в советы судей для судей, которые занимают административные должности в судах или являются секретарями судебных палат. Остается только удивляться, как изменение порядка формирования органов судейского самоуправления может сказаться на усовершенствовании деятельности прокуратуры! И примеров подобных отклонений законодателей от номинального курса (названия проектов) очень много. Посему не лишним будет установить четкие требования к созданию нормативно-правовых актов. Скажем, предусмотреть требования для техники нормопроектирования так, как предлагается в законодательной инициативе г-на Мирошниченко. В частности, определить, что проект нормативно-правового акта должен соответствовать по объему регламентации определенному в нем предмету правового регулирования, быть «ясным, четким, понятным, кратким и последовательным»… А вот захотят ли народные депутаты быть понятными и последовательными в своем творчестве — покажет время.