17 октября 2002 года Конституционный Суд Украины, рассмотрев конституционное представление Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции Украины по поводу официального толкования отдельных положений части 1 статьи 120 Конституции Украины (дело о совмещении служебной деятельности руководителей органов исполнительной власти), дал официальное толкование части 1 статьи 120 Конституции Украины. Эту норму следует понимать так, что к должностным лицам органов исполнительной власти, не имеющим права входить в состав руководящего органа или надзорного (наблюдательного) совета предприятия, целью которого является получение прибыли, относятся: Премьер-министр Украины; Первый вице-премьер-министр; вице-премьер-министры Украины; министры – члены Кабинета Министров Украины; должностные лица, возглавляющие другие, кроме министерств, центральные органы исполнительной власти, а также главы местных государственных администраций – руководители местных органов исполнительной власти.

Указанным решением Конституционный Суд Украины фактически определил круг руководителей центральных и местных органов исполнительной власти, не имеющих права входить в состав руководящего органа или надзорного (наблюдательного) совета предприятия, целью которого является получение прибыли. Тем не менее, на мой взгляд, Конституционный Суд Украины в своем решении по вышеуказанному делу не дал четкого и однозначного ответа на вопрос о том, в каком статусе указанные должностные лица не могут входить в состав надзорного (наблюдательного) совета предприятия: как его акционеры (участники), как представители государства или еще в каком-либо качестве.

Действующая редакция статьи 46 Закона Украины “О хозяйственных обществах” предусматривает, что совет акционерного общества (наблюдательный совет) создается из числа акционеров. Однако статья 160 нового Гражданского кодекса Украины не содержит жесткого требования о формировании наблюдательного совета акционерного общества исключительно из числа акционеров, то есть можно предположить, что его членом может стать и лицо, не являющееся акционером или его представителем.

В свою очередь, избрание должностных лиц, перечисленных в части 1 статьи 120 Конституции Украины, членами наблюдательного совета акционерного общества запрещено частью 3 статьи 23 Закона “О хозяйственных обществах”, а именно должностными лицами органов управления общества не могут быть, в частности, члены Кабинета Министров Украины, руководители центральных и других органов исполнительной власти. Более того, на основании статьи 5 Закона Украины “О борьбе с коррупцией” государственным служащим запрещено самостоятельно входить в состав совета (наблюдательного совета) или ревизионной комиссии хозяйственного общества, а через представителя или подставных лиц в состав правления либо другого исполнительного органа предприятий, кредитно-финансовых учреждений и иных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

В то же время указанные законы не запрещают членам Кабинета Министров и руководителям центральных и местных органов исполнительной власти осуществлять функции по управлению акциями (частями, паями), принадлежащими государству, и представлять его интересы в совете (наблюдательном совете) или ревизионной комиссии хозяйственного общества.

Таким образом, давая официальное толкование части 1 статьи 120 Конституции Украины, Конституционный Суд в резолютивной части своего решения мог бы уточнить, что указанные в части 1 статьи 120 Конституции Украины лица не могут входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия ни как его участники, ни как представители государства, ни в каком-либо ином качестве. Однако Конституционный Суд непосредственно в решении этого не указал. Хотя вывод о том, что членам Кабинета Министров, руководителям центральных органов исполнительной власти и главам местных администраций запрещено входить в руководящие органы или наблюдательный совет предприятия, может быть сделан, исходя из смысла вопроса, поставленного перед Конституционным Судом субъектом конституционного представления.

В то же время Министерство экономики и по вопросам европейской интеграции Украины просило разъяснить, какие именно руководители центральных и местных органов исполнительной власти не могут входить в состав наблюдательного совета открытого акционерного общества. Если руководствоваться тем, что Конституционный Суд принимает решение по сути вопроса, поставленного перед ним, то следует признать, что Суд запретил указанным лицам входить в состав руководящих органов или наблюдательного совета предприятия и в качестве представителей государства.

В пользу такого толкования решения Конституционного Суда отчасти говорит и то, что среди должностных лиц органов исполнительной власти, которые могут быть ответственными представителями органа, уполномоченного управлять государственными корпоративными правами в органах управления хозяйственных обществ, в Постановлении Кабинета Министров Украины “Об управлении государственными корпоративными правами” указаны заместители руководителя органа исполнительной власти, начальники управлений, директора департаментов, заместители директоров департаментов органов исполнительной власти, начальники отделов, их заместители и главные специалисты органов исполнительной власти. И соответственно не указаны руководители органов исполнительной власти. Однако все-таки было бы лучше, если бы подобный запрет был сформулирован в решении Конституционного Суда прямо и недвусмысленно.

Правда, такой вывод сразу поставит под сомнение все решения, принятые, скажем, наблюдательным советом ОАО “Укртелеком” в период, когда его возглавлял председатель Госкомсвязи, либо решения наблюдательного совета Национальной акционерной компании “Нефтегаз Украины” в период, когда его возглавляла Вице-премьер-министр Украины. Ведь толкование, как правило, распространяет свое действие на все правоотношения с использованием нормы, смысл которой уясняется путем ее толкования, в том числе и на те, которые уже прекратились.

В то же время нельзя не отметить, что в части 1 статьи 120 Конституции еще имеются неоднозначные места, смысл которых нуждается в уточнении, в том числе и с помощью Конституционного Суда Украины. В первую очередь, это касается уяснения смысла термина “предприятие, целью которого является получение прибыли”. На мой взгляд, тут не следует уточнять, может ли вообще существовать предприятие, не ставящее перед собой подобной цели. Это и так понятно.

Гораздо важнее разобраться с тем, подпадает ли под данное определение коммерческий банк, поскольку цель у него такая имеется (банки создаются в том числе и в форме акционерного общества, целью которого является получение прибыли), есть у него и наблюдательный совет, а вот действие Закона Украины “О предприятиях на Украине” на коммерческие банки не распространяется. Без уточнения, о котором речь шла выше, остается неясным и вопрос о том, могут ли члены правительства и руководители центральных и местных органов исполнительной власти входить, например, в состав надзорного (наблюдательного) совета “Сбербанка”.

Кроме этого, полезным было бы и уточнение перечня органов, в состав которых запрещено входить указанным должностным лицам, поскольку, например, термин “руководящий орган” сложно применить к акционерным обществам с высшим органом – собранием участников, советом (наблюдательным советом), исполнительным органом (правлением) и ревизионной комиссией. В свою очередь, термин “надзорный (наблюдательный) совет” вряд ли подходит для предприятия, поскольку структура его управления, согласно статье 16 Закона Украины “О предприятиях на Украине”, построена несколько на иных принципах. Более того, в новом Гражданском кодексе Украины предприятие вообще рассматривается исключительно как имущественный комплекс, а не как субъект права. Жаль, что указанные моменты не привлекли внимания Конституционного Суда Украины.

Рассматриваемое решение КСУ имеет еще одно достаточно неожиданное последствие. Конституционный Суд Украины, определив, что к руководителям центральных органов исполнительной власти относятся только должностные лица, возглавляющие иные, кроме министерств, центральные органы исполнительной власти, фактически установил, что, в соответствии с пунктом 10 статьи 106 Конституции Украины, Президент имеет право назначать только руководителей центральных органов исполнительной власти, а не их заместителей или государственных секретарей этих органов. Поскольку, на мой взгляд, два разных толкования одного термина “руководители центральных органов исполнительной власти” в зависимости от статьи, в которой они используются, дать достаточно сложно.