Форма судопроизводства дает ответ на вопрос, каким образом может быть осуществлена защита прав и интересов физических и юридических лиц. Это установленный законом порядок рассмотрения споров и иных дел судами в случае нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В ГПК Украины нет специальной нормы, в которой были бы закреплены формы производства, в рамках которых осуществляется защита прав и интересов, однако внутреннее его построение дает основание полагать, что в гражданском процессе таких форм три:

– исковое производство;

– производство, осуществляемое по делам, возникающим из административно-правовых отношений;

– особое производство.

Каждая форма в гражданском процессе имеет соответствующий подраздел, который детально регламентирует порядок рассмотрения дела. Статья 1 ГПК Украины предусматривает, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, и дела особого производства рассматриваются по общим правилам судопроизводства за отдельными исключениями, установленными Кодексом. В случае если в главе ГПК Украины, регулирующей порядок рассмотрения вышеназванных дел, какой-либо вопрос не урегулирован, могут быть применены общие положения искового производства.

Третьего не дано?

Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, в отличие от Гражданского процессуального, прямо закрепляет в статье 41 формы хозяйственного судопроизводства, а именно: исковое производство; производство по делам о банкротстве. Большая часть ХПК посвящена регламентации искового производства. Дела о банкротстве рассматриваются по общим правилам хозяйственного судопроизводства с учетом особенностей, предусмотренных Законом Украины “О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом”.

Наличие в ХПК статьи 41 дает право утверждать, что третьей формы в хозяйственном процессе не предусмотрено. Однако после внесения 21 июня 2001 года в ХПК статьи 1212 такое утверждение нельзя считать справедливым. Согласно статье 1212: “Жалобы на действия или бездействие органов Государственной исполнительной службы относительно исполнения решений, определений, постановлений хозяйственных судов могут быть поданы взыскателем, должником или прокурором в течение 10 дней со дня совершения обжалуемого действия или со дня, когда указанным лицам стало об этом известно, или со дня, когда это действие было совершено… По результатам рассмотрения жалобы выносится определение, которое посылается взыскателю, должнику и органу исполнения судебных решений…”

Из анализа данной статьи видно, во-первых, что в суд подается не исковое заявление, а жалоба; в то же время ХПК ни в одной из норм не регламентирует порядок подачи жалобы. Во-вторых, сторонами данного процесса выступают не истец и ответчик, а взыскатель, должник и орган исполнения решения (ГИС). Процессуальный статус этих сторон ХПК не урегулирован. Кроме того, возникает вопрос о правах и обязанностях каждой из трех сторон в рамках одного производства. В-третьих, по результатам рассмотрения жалобы выносится определение. Почему именно определение? Ведь разрешение спора по существу предполагает вынесение решения. И в-четвертых, статья 1212 ХПК по сути представляет собой в большей мере материально-правовую норму, нежели процессуальную. А сам порядок (процедура) обжалования действий или бездействия органов Государственной исполнительной службы ни в статье 1212, ни в какой-либо другой статье ХПК не закреплен. Распространение же на данную категорию дел общих положений хозяйственного производства также является неправомерным, поскольку, исходя из принципа императивности норм процессуального права, мы не можем распространить на норму статьи 1212 положения, касающиеся искового производства, так как об этом прямо в ХПК не сказано.

Исходя из вышеизложенного, очевиден пробел в законодательстве, устранить который, мы считаем, возможно двумя способами. Суть первого состоит в урегулировании данной формы судопроизводства и закреплении ее в качестве третьей формы наряду с исковым производством и производством по делам о банкротстве. В данном случае целесообразно было бы определить статус участников, порядок подачи и рассмотрения жалобы, механизм и процедуру защиты прав, как это сделано в главе 31-Г ГПК Украины.

Второй же способ, исходя из того, что дела об обжаловании действий или бездействия органов ГИС являются de facto не чем иным, как разновидностью дел, возникающих из административно-правовых отношений, состоит в том, чтобы распространить исковое производство в том числе и на данную категорию дел. Основанием для этого мы считаем схожесть процедуры рассмотрения дел искового производства и дел, возникающих из административно-правовых отношений. Разумеется, дела, возникающие из административно-правовых отношений, имеют свою специфику. Но рассмотрение таких дел в рамках искового производства не только возможно, но и необходимо с точки зрения унификации порядка осуществления судопроизводства.

Исковое производство предпочтительнее

До внесения в Хозяйственный процессуальный кодекс статьи 1212 большинство дел, связанных с рассмотрением споров между хозяйствующими субъектами и органами власти и управления, в том числе и органами ГИС, которые выступали в этих отношениях в качестве властного субъекта, несмотря на свою административную природу, рассматривались в рамках искового производства. Такой подход является, безусловно, целесообразным, поскольку создает удобную для всех случаев нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов форму защиты этих прав. После же появления в ХПК статьи 1212 часть такого рода дел фактически переходит из формы искового в другую форму хозяйственного судопроизводства, чем неоправданно усложняется процесс защиты нарушенных прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.

Для обоснования целесообразности рассмотрения данной категории дел в рамках именно искового производства, а не производства, возникающего из административных правоотношений, как это сделано в Гражданском процессуальном кодексе, проанализируем основные сходства и отличия искового производства и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

1. По статусу субъектов до обращения в суд. Так, в исковом производстве положение субъектов до обращения в суд характеризуется равноправием. В суде или в судебном заседании истец и ответчик пользуются равными процессуальными правами. В делах, возникающих из административно-правовых отношений, до обращения в суд взаимоотношения лиц характеризуются неравноправием, отношениями власти и подчинения. Такое положение существует только до обращения в суд. После обращения в суд стороны аналогично исковому производству пользуются равными процессуальными правами.

2. По предмету спора. Исковое судопроизводство характерно наличием спора о праве гражданском. В делах же, возникающих из административных правоотношений, хотя спор о праве гражданском отсутствует, но, тем не менее, спор имеет место и представляет собой не что иное, как возникшее противоречие, не урегулированное сторонами. Совершенно иная точка зрения изложена в Постановлении Пленума Верховного Суда Украины № 13 от 3 декабря 1997 года. Так, в пункте 16 Постановления сказано: “в делах по жалобам на неправомерные решения, действия или бездействие субъектов обжалования спор о праве отсутствует, поэтому суды не вправе утверждать по ним мировые соглашения”. Таким образом, по мнению Пленума Верховного Суда, в делах, возникающих из административных правоотношений, спор о праве отсутствует вообще. Не вступая в полемику с Пленумом по данному вопросу, отметим лишь, что его позиция не бесспорна.

3. По цели рассмотрения дел. Целью искового производства является разрешение спора о праве гражданском. Относительно цели рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, мнения процессуалистов разделились. Одни считают, что такой целью является проверка законности и обоснованности действий административных органов, для других эта цель – проверка законности и обоснованности административных актов; третьи, наряду с первыми и вторыми, видят также данную цель в разрешении по существу спора о праве. А разрешение любого спора невозможно без доказательств, процесса доказывания и оценки доказательств.

Видимо, стоит согласиться с теми процессуалистами, которые считают, что дела, возникающие из административных правоотношений, в вопросах собирания доказательств, доказывания и оценки доказательств не имеют существенного отличия от дел искового производства. Хотя некоторые отличия будут иметь место в предмете доказывания.

4. По критерию возможности распоряжения сторонами своими процессуальными правами. В рамках искового судопроизводства возможно свободное распоряжение сторонами своими процессуальными правами, а именно: изменение основания и предмета иска, увеличение или уменьшение исковых требований, отказ от иска, признание иска полностью или частично, заключение мирового соглашения. Авторы, обосновывающие автономию производства по жалобам, утверждают, что окончание спора по этим делам мировым соглашением исключается. Обосновывается это тем, что мировое соглашение связано с компромиссом, поэтому чревато нарушением прав либо государства, либо другого лица, участвующего в деле. Но такая правовая позиция представляется неверной, ее определяет сложившийся стереотип в области гражданского процесса, сформировавшийся в предыдущей многолетней практике.

Заключение мирового соглашения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, не противоречит процессуальному закону. Безусловно, сфера применения мирового соглашения в этой категории дел значительно уже, но его применение возможно, а в некоторых случаях даже целесообразно. Разнообразие ситуаций, порождающих в настоящее время споры по административным, финансовым, избирательным делам, приводит к тому, что стороны в определенных случаях могут без ущерба как интересов государства, так и других лиц завершить свой спор миром.

Думается, что законодателю будет целесообразно в новом ГПК более тщательно регламентировать заключение мирового соглашения и предусмотреть положения о возможности его заключения по любому спору, а не только по делам искового производства.

6. По критерию наличия или отсутствия института третьих лиц. В исковом производстве получил закрепление институт третьих лиц. В делах по жалобам такого института не предусмотрено, и принято считать, что он отсутствует. Но ведь в административных спорах может возникнуть необходимость привлечения лиц, статус которых в процессе будет не определен.

Например, гражданин был выдвинут какой-либо партией в списке кандидатов в депутаты от этой партии. ЦИК признала его выбывшим из списков своим постановлением. Гражданин обратился с жалобой на постановление ЦИК. Так как решением по жалобе затрагивались и интересы партии, по списку которой он проходил, то для участия в деле был допущен представитель этой партии. Сам по себе напрашивается вопрос о процессуальном положении представителя партии. В рамках искового производства это было бы положение третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования. В рамках же производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, его статус, а соответственно права и обязанности, не определены.

7. По критерию возможности соединения дел в одно производство. В некоторых случаях в делах об обжаловании действий или бездействия органов власти и управления возникает необходимость возмещения убытков, морального вреда. В гражданском процессе такие дела рассматриваются в порядке искового производства отдельно от административного обжалования, а именно – после него. На наш взгляд, это приводит к неразумному использованию времени и средств и усложняет процедуру защиты нарушенных прав. Целесообразнее было бы рассматривать дела об обжаловании и о возмещении в рамках одного процесса. Так, в хозяйственном процессе присутствует альтернатива: требования об отмене акта государственного органа и о возмещении убытков могут как соединяться, так и разъединяться.

Таким образом, рассмотрение споров, возникающих из административно-правовых отношений, не только возможно в рамках искового производства, но и более разумно с практической точки зрения.