В осеннем политическом сезоне 2018 года парламент ожидает много работы, с нового года законодательный запал по традиции перед новыми выборами утихнет, а с ним будут потеряны и надежды на быстрый рывок в реформе децентрализации.

Ход реформы

 Как сообщает Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины (Минрегионстрой), более 800 объединенных территориальных общин с численностью около 1 миллиона человек определились жить по-новому. После того как выборы состоятся, сформируются исполнительные структуры вновь созданных органов местного самоуправления, перед общинами и государственной властью возникнет лакуна в сфере государственного надзора за законностью принятых решений. При этом все решения органов местного самоуправления должны соответствовать Конституции и законам Украины (статья 144 Конституции Украины).

Эксперты Совета Европы предлагают Украине так называемую французскую модель государственного надзора, согласно которой полномочиями по проверке законности решений органов местного самоуправления наделяется специально созданный орган, находящийся в подчинении Президента, координирующий свою деятельность через ответственное министерство. Данное государево лицо будет иметь право приостанавливать решение органа местного самоуправления с одновременным обращением в суд или же отменять его в случае, если решение имеет признаки незаконности.

Все бы ничего, и модель красивая, впрочем, и грузинская, болгарская и немецкая модели тоже достойны внимания, но за кулисами остаются вопросы: а будет ли соответствовать новая форма надзора требованиям части 3 статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления, каким образом будет обеспечена на практике реализация принципа пропорциональности при вмешательстве органа надзора в деятельность органов местного самоуправления?

Принцип пропорциональности

Для европейских юристов эти вопросы не нуждаются в дополнительном толковании. В 1970 году решением суда ЕС было установлено, что принцип пропорциональности составляет сущность правового государства. Далее данный принцип нашел свое отражение в первичном праве ЕС (статья 5 Договора о Европейском Союзе и Протокол № 2 к Договору о функционировании Европейского Союза). По этому принципу органы законодательной и исполнительной власти для достижения собственных целей имеют право применять только подходящие и необходимые меры. Суд ЕС в своих решениях указывает, что вмешательство органов власти должно быть максимально эффективным в первую очередь с использованием наименьшего по своей силе инструмента, и только лишь по мере необходимости объем принудительных мер увеличивается (решение Суда ЕС от 11 июля 1989 года № 265/87). Более того, в каждом отдельном случае осуществляется проверка необходимости вмешательства в соответствии с принципом адекватности. Это означает, что должны приниматься во внимание не только позитивные аспекты вмешательства, но и возможные негативные последствия для охраняемых интересов других лиц. Только после установления pro и contra орган надзора принимает окончательное решение. Конституционный суд Федеративной Республики Германия (ФРГ) закрепил проверку соблюдения принципа пропорциональности для применения средств надзора путем введения трехступенчатого теста, предусматривающего, что цель изначально должна быть легитимной.

Активные действия коммунального надзора, влияющие на орган местного самоуправления, являются неправомерными, если предпосылки для этого не предусмотрены законом. Вмешательство органа контроля только на основании административных нормативно-правовых актов нарушает принцип nulla poena sine lege — «нет наказания без закона» и является неправомерным, то есть не преследующим легитимную цель.

Проверка состоит из следующих вопросов:

— пригодность вмешательства для достижения цели. Применяемое средство надзора является пригодным, если с его помощью достигается поставленная цель или же оно помогает ее достичь;

— необходимость вмешательства для достижения цели. Применяемое средство надзора является необходимым, если нет никакого другого, оказывающего наименьшее обременяющее влияние на орган местного самоуправления;

— адекватность между достигнутой целью и негативными последствиями для других лиц. Негативные последствия для общины от применения выбранного средства надзора должны быть адекватными запланированной выгоде и общественным интересам.

Практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) также не обходит стороной данный принцип и достаточно основательно объясняет понятие необходимости в демократическом обществе в случаях вмешательства государства как жизненно важной социальной необходимости (решение ЕСПЧ от 26 ноября 1991 года № 13166/87). Так, принцип пропорциональности прошелся широкой поступью по всему Европейскому Союзу и вышел далеко за его пределы в сферу международного права.

В коммунальном праве ФРГ органы надзора имеют широкий выбор инструментов вмешательства: доступ к информации, право участия в коллегиальных собраниях; право истребования документов; согласование, предоставление разрешения; право требования внесения изменений в принятые решения в случае несоответствия их закону; право на отмену решения и принятие собственного от имени органа местного самоуправления; право на отстранение от работы должностного лица органа местного самоуправления и назначение уполномоченного; право на роспуск коллегиального органа.

Кроме того, некоторые из немецких земель законодательно закрепили принцип доброжелательности органа коммунального надзора по отношению к органу местного самоуправления. К тому же предоставление правовых консультаций является обязанностью органа надзора, а их принятие — правом органа местного самоуправления.

Таким образом, когда перед немецким органом коммунального надзора стоит вопрос об осуществлении вмешательства, в первую очередь он выберет минимальное по своим негативным последствиям средство: обратится в орган местного самоуправления с требованием устранить нарушение. И только лишь в случае бездействия или отказа будет применено следующее по своей силе вмешательство.

Судебная практика

Примером судебной практики может служить дело Окружного административного суда г. Кассель, земля Гессен, ФРГ от 14 февраля 2012 года.

Органом местного самоуправления в законном порядке направлен на согласование надзорной инстанции проект городского бюджета с дефицитом и установлением муниципальных налогов на уровне 55 %. Согласование было выдано в установленные сроки и письменно, с оговоркой, что в связи с дефицитом бюджета муниципальные налоги должны быть установлены на уровне 58 %. В согласовании также было указано (выдано распоряжение), что бюджет вступает в силу только после предоставления надзорной инстанции решения об исполнении распоряжения. В случае отказа орган надзорной инстанции оставляет за собой право принудительно исполнить свое распоряжение путем принятия решения о городском бюджете от имени общины.

Местный совет данное распоряжение отклонил и решил его обжаловать. В ответ на это надзорная инстанция приняла решение о городском бюджете от имени коммуны с повышением муниципальных налогов.

В обосновании жалобы было заявлено, что вмешательство надзорной инстанции в компетенцию органа местного самоуправления в выбранной им форме осуществлено без достаточного правового обоснования. Орган надзора из всех находящихся в его распоряжении правовых возможностей неправомерно использовал полномочия органа государственной власти, так как не принял во внимание наименее репрессивное средство правового контроля. Кроме того, решение о повышении муниципальных налогов не влечет за собой выравнивание бюджета. Помимо этого оспариваемое распоряжение противоречит принципу доброжелательных взаимоотношений между общиной и органом надзора. Коммуна считает, что орган надзора должен был выдать согласование с одновременным его оспариванием в установленном порядке.

Орган надзора против жалобы возражал. В последующем орган местного самоуправления жалобу отозвал, при этом судом требования были признаны обоснованными.

Суд указал, что государство обязано гарантировать правомерность действий органов местного самоуправления. Следовательно, общины и коммуны подлежат правовому надзору для обеспечения их ответственного самоуправления. Деятельность органа надзора в данном случае является промежуточным звеном между правом на самоуправление и ответственностью государства за законностью действий органов местного самоуправления. В этой связи орган надзора оставляет органам местного самоуправления столько свободы, насколько это возможно, с одновременным удержанием их в рамках закона и Конституции.

Таким образом, наделение надзорной инстанции лишь одной репрессивной опцией — приостанавливать действие нормативного акта органа местного самоуправления с передачей его на рассмотрение суда было бы недостаточным для формальной имплементации принципа пропорциональности в контексте, как его понимает Европейская хартия местного самоуправления.

На недостаточность возможности правоприменения принципа пропорциональности в контексте Европейской хартии местного самоуправления в 2017 году указывала и Ассоциация городов Украины в своей оценке к предыдущему законопроекту о государственном надзоре.

Следует четко осознавать, что в Украине принцип пропорциональности все еще не имеет глубоких корней, носит несистемный характер.

Вывод

Минрегионстрою и программе U-LEAD, ответственной за реформу децентрализации в Украине со стороны ЕС, следовало еще на уровне подготовки законопроекта о государственном надзоре работать с Верховным Судом Украины, чтобы заранее предусмотреть возможные коллизионные нормы. Это дало бы возможность выработать совместные позиции относительно понимания принципа пропорциональности и процедуры его применения.

Для дальнейшей дискуссии остаются вопросы наполнения сути надзора в европейском понимании и его места в иерархии государственного аппарата, а также роли Президента в осуществлении контроля. Остается только пожелать, чтобы европейские партнеры не устали от топтания на месте и были готовы достигнуть изначально поставленных амбициозных целей.

КАЦ Денис — юрист, L.L.M, г. Шпайер (Германия)