Концепция диспозитивности-императивности

Правовая доктрина любого государства, которое претендует именоваться правовым, зиждется на концепции диспозитивности-императивности, ­согласно которой для частных и публичных лиц установлены различные режимы деятельности:

— частные лица вправе осуществлять любые действия на свое усмотрение, которые не выходят за рамки закона (принцип диспозитивности);

— публичные лица вправе осуществлять лишь те действия, которые прямо предписаны законом (принцип императивности) с минимизацией дискреции.

Обозначенные гарантии должны находиться в сопряжении с возможностью обжаловать действия органов публичной влас­ти и их должностных лиц в независимом и справедливом суде, поскольку в ином случае реализация соответствующих норм будет оставаться пустой декларацией.

Сущность действующего Кодекса административного судопроизводства Укра­ины (КАС) не предполагает наличия у суда классической арбитражной (то есть касающейся решения спора между двумя равными в материальном плане сторонами) функции; административный суд призван:

— осуществлять надзор за решениями, действиями и бездеятельностью органов публичной власти по заявлению частных лиц;

— контролировать законность требований органов публичной власти к частным лицам в случае их наличия (такая категория дел должна при этом быть сведена к минимуму).

Для этого частью 3 статьи 2 КАС установлен ряд требований к решениям, действиям и бездеятельности органов публичной власти, соблюдение которых в обязательном порядке должно проверяться судом при рассмотрении административного дела. При этом нарушение хотя бы одного из таких условий должно влечь обязательную отмену обжалуемого акта, поскольку в ином случае принцип императивности считается нарушенным, а акт — посягающим на права частных лиц, вторгаясь в пределы их свободы.

Концепция исковой давности

В свою очередь, институт исковой давности является юридической конструкцией исключительно частного права. Будучи конституированной и апробированной в рамках римского права (требования признавались погашенными вследствие их существования «с незапамятных времен», что обычно составляло от 30 до 40 лет), исковая давность устанавливалась с целью стимулирования гражданского оборота и придания ему большей определенности:

— частные лица — ответчики защищались от судебных разбирательств, возникших на основаниях, имевших место слишком давно;

— частные лица — истцы стимулировались инициировать судебные разбирательства как можно раньше, что должно как облегчить протекание процесса (в контексте сбора доказательств), так и избавить ответчика от напряжения, связанного с ожиданием иска к себе.

В случае установления исковой давнос­ти в рамках частноправовых отношений, цель концептуально оправдывает средства: истец осознанно лишается права требования, «не вложившись» в установленный законом срок, а ответчик вследствие этого освобождается от соответствующего бремени. При этом существование данного института подкрепляется нормами налогового законодательства, считающими такие задолженности безнадежными и позволяющими включать их в валовые расходы для уменьшения налоговых обязательств.

Следует отметить, что к исковой давности на сегодня существует два подхода:

— материальный, устанавливающий, что соответствующий институт относится к материальному праву, а поэтому истечение срока исковой давности свидетельствует о прекращении права;

— процессуальный, устанавливающий, что соответствующий институт относится к процессуальному праву, а поэтому истечение срока исковой давности не свидетельствует о прекращении права, однако означает невозможность защитить его в суде.

В рамках гражданского права Украины институт исковой давности имеет материальную природу (к примеру, в праве Великобритании исковая давность является процессуальным институтом ) и применяется исключительно по заявлению ответчика. Таким образом, суд не вправе отказать лицу в защите права на основании пропуска срока исковой давности, если этого не требует защищающаяся сторона. При этом даже в случае наличия заявления ответчика о применении последствий пропуска срока исковой давности суд обязан полностью рассмотреть дело и проанализировать спорные правоотношения, впоследствии отказав в защите права на основании пропуска срока исковой давности.

«Исковая давность» в административном процессе

Несмотря на анализируемую выше возможность существования сроков давности исключительно в рамках частноправовых отраслей, отечественный законодатель пришел к необходимости установления подобного срока в административном процессе. Очевидно, что такой срок обрел процессуальный характер, то есть не свидетельствует о прекращении права per se, но однозначно приводит к невозможности предоставления ему исковой защиты.

До 7 июля 2010 года анализируемый срок составлял 1 год и применялся лишь по заявлению ответчика (фактически соответствующие нормы были заимствованы из гражданского процесса), теперь же он сокращен до 6 месяцев, причем суд обязан отказать в рассмотрении дела в любом случае. При этом, если в рамках гражданского процесса суд, невзирая на пропуск срока исковой давности, рассмат­ривает дело по сути и отказывает в удовлетворении иска, то в административном процессе суд попросту не открывает производство, оставляя исковое заявление без рассмотрения. Таким образом, административный суд устраняется от рассмотрения иска, не анализируя спор.

Все это приводит к тому, что сегодня большое количество актов (преимущественно решений) органов публичной власти остаются действительными вследствие того, что пропущен 6-месячный срок для их обжалования (который в общем порядке исчисляется с момента опубликования). При этом, невзирая на их очевидную незаконность, суд не имеет возможности отменить такой акт, поскольку производство по делу не подлежит открытию. Таким образом, массив действующих подзаконных актов Украины пестрит случаями, когда таким пропуском исковой давности легитимированы неконституционные и незаконные правовые акты.

Все это, очевидно, противоречит нормам:

— части 2 статьи 6 и части 2 статьи 19 Конституции Украины, предписывающим, что органы публичной власти обязаны действовать на основании, в пределах полномочий и согласно способу, предписанным законом (указанный выше принцип императивности);

— части 2 статьи 55 Конституции Укра­ины, устанавливающей, что каждый имеет право обжаловать в суде незаконные решения, действия или бездеятельность властных органов.

При этом незаконные акты подлежат отмене, и никакая квазиисковая давность не должна этому препятствовать, учитывая в особенности тот факт, что Основной Закон Украины не устанавливает возможности отказа в удовлетворении иска на основании пропуска определенного срока на обжалование. В ином случае такая ситуация может привести к своеволию органов публичной власти, которые продолжат издавать многочисленные незаконные акты, применимые лишь из-за факта пропуска частными лицами срока на их обжалование.

Тем не менее существование исковой давности как таковой в рамках административного судопроизводства необходимо и объясняется общим назначением такого вида юстиции: защитой прав частных лиц. Так, для обращений субъектов властных полномочий с исками к частным лицам совершенно необходим преклюзивный срок, дабы (по аналогии с гражданским правом), с одной стороны, стимулировать публичные органы активизировать свою деятельность, а с другой — обезопасить частных лиц от напряжения, связанного с привлечением их к ответственности за давние правонарушения.

Таким образом, следует признать, что существование срока на обращение в административный суд для частных лиц противоречит конституционному принципу императивности и наличию права на обжалование незаконных актов публичных органов. В то же время соответствующий срок необходим в контексте ограничения обращений властных субъектов с исками к частным лицам.

В связи с этим Конституционному Суду Украины (в случае поступления обращения) целесообразно обратить внимание на данную проблематику и принять позицию защиты граждан в административном процессе, растолковав возможность применения «исковой давности» в административном процессе лишь для органов публичной власти.

ЛОБКО Станислав — юрист ООО «Рыбин и Партнеры», г. Киев