Задача по улучшению финансирования судебной власти была поставлена уже давно, но ее эффективное выполнение еще ни разу не проявлялось. И эта проблема существует параллельно с существованием самой судебной власти независимой Украины. Кроме того, данный вопрос является одним из наиболее сложных и в то же время важных с точки зрения нормального существования и функционирования всего механизма государственной власти, а также защиты прав человека. Фактическое отсутствие нормальной материальной базы в судах нередко приводит к нарушению прав человека, что является абсолютно недопустимым. Такое положение вещей создает преграды и для проведения судебной реформы.

На данный момент одним из наиболее приемлемых вариантов улучшения финансирования судебной власти было бы урегулирование данного вопроса на законодательном уровне. Народным депутатом Украины Василием Онопенко еще 24 сентября 2003 года был внесен на рассмотрение проект Закона Украины «О временном порядке финансирования судебной власти на Украине». В случае его принятия должен способствовать определенному прорыву в этой сфере. 29 ноября 2005 года законопроект был принят в первом чтении, поэтому хотелось бы проанализировать некоторые его положения и целевую направленность.

Актуальность закона обусловлена также тем, что во время подготовки проекта Закона «О Государственном бюджете Украины» на очередной год фактически принимаются во внимание лишь расходы на заработную плату и не учитываются элементарные потребности в материальном обеспечении самой судебной деятельности, защиту судей и техническое оборудование для судов. Принятие данного закона обеспечит обязательный учет всех этих факторов при формировании очередного бюджета, в противном случае законопроектом предусмотрена ответственность за нарушение законодательства о финансировании судебной власти.

Общие положения

Сферой применения данного законопроекта определены суды Украины, Государственная судебная администрация Украины и ее территориальные управления, Академия судей Украины, учреждения и организации, которые, в соответствии с Законом «О судоустройстве Украины», а также Законом Украины «О Конституционном Суде Украины», функционируют при судах. Все вышеперечисленные организации, органы и учреждения и следует понимать под термином «судебная власть». Статья 2 законопроекта предусматривает, что порядок финансирования судебной власти определяется Конституцией Украины, этим законопроектом, Бюджетным кодексом Украины, Законом «О судоустройстве Украины» и другими нормативными актами. Кроме того, законопроект предусматривает, что вышеперечисленные нормативно-правовые акты действуют лишь в той части, которая не противоречит данному законопроекту. Такое сужение сферы действия неограниченного количества нормативно-правовых актов может лишь запутать и без того сложную систему финансирования судебной власти. Особенно это касается Бюджетного кодекса, являющегося основным документом в сфере бюджетных отношений, который предусматривает, что все нормативно-правовые акты в сфере бюджетных правоотношений действуют в части, не противоречащей ему. Для того чтобы избежать коллизии, законодателю стоит предусмотреть в законопроекте все необходимые изменения в действующее законодательство. Это обеспечит больше гарантий того, что положения законопроекта будут выполняться и при этом не возникнет никаких противоречий.

Особенность данного законопроекта в том, что по своей природе он является экспериментальным, его концепция предусматривает абсолютно новый подход к финансированию судебной власти. Собственного говоря, внедрение столь значительного количества новелл в бюджетное финансирование судебной власти обусловило ограничение срока действия Закона 10 годами. По мнению разработчиков Закона, именно в этот срок можно будет определить, где в данном акте слабые места, а где — сильные. И исходя из этого анализа, законодатель сможет создать либо более актуальный и эффективный Закон, либо, если негативных последствий применения Закона все же окажется больше, — вернуться к прежней системе финансирования судов.

Деньги любят счет… Посчитаем!

Размер бюджетных ассигнований, необходимых для финансирования судебной власти, будет определяться на основании нормативов бюджетных потребностей. Данные нормативы предполагается оформлять в виде документов, в которых указываются суммы, необходимые для полного покрытия всех расходов, связанных с обеспечением эффективной работы судов, на протяжении года. Нормативы бюджетных потребностей будут составляться отдельно для Конституционного Суда Украины, Верховного Суда Украины, Кассационного суда Украины и Апелляционного суда Украины.

Такое положение абсолютно не соответствует мнению Конституционного Суда Украины, который в своем решении от 11 декабря 2003 года № 20-рп указал, что положение Закона «О судоустройстве Украины», предусматривающее существование и деятельность Кассационного суда Украины, является неконституционным. О каком же финансировании Кассационного суда Украины можно говорить, если вышеуказанное решение КСУ окончательно и обжалованию не подлежит?

Что касается местных и апелляционных судов, то для них будут создаваться типовые нормативы бюджетных потребностей, рассчитываемые на основе вариантов минимального и максимального размера ассигнований, необходимых для финансирования деятельности соответствующего суда, с учетом территории юрисдикции суда, количества судебных дел, количества населения, которое проживает на территории юрисдикции суда, и других факторов. Данные типовые нормативы будут рассчитываться отдельно для общих судов, административных и хозяйственных, так как расходы в этих судах общей юрисдикции могут существенно отличаться. Особенной неопределенностью отличаются нужды административных судов первой инстанции — они все еще не созданы и могут потребовать существенных расходов в начале своей работы.

Утвержденные нормативы бюджетных расходов будут направляться в Кабинет Министров Украины для дальнейшего использования при разработке и рассмотрении проектов закона о Госбюджете. В КМУ будут также направляться предложения касательно финансирования судебной власти. Целесообразнее было бы поменять адресата всех обращений относительно финансирования судебной власти на Министерство финансов Украины. В соответствии с Бюджетным кодексом Украины именно Минфин, а не КМУ является ответственным за составление Закона Украины «О Государственном бюджете Украины». Кроме того, в соответствии с вышеуказанным Кодексом, Минфин также принимает решение о включении бюджетного запроса в проект Госбюджета.

С другой стороны, разработчики законопроекта могли умышленно указать именно КМУ в качестве органа, с которым будет проходить процедура согласования расходов на финансирование судебной власти. На заседаниях парламентского Комитета по вопросам правовой политики неоднократно указывалось: предыдущий опыт работы с Минфином показал, что все предложения по финансированию судебной власти сокращаются в недопустимых размерах. Таким образом, с закреплением данного положения появится возможность обойти Минфин, тем самым избежав тотального сокращения всех запросов на финансирование.

Как уже указывалось выше, нормативы по финансированию судебной власти будут направляться для дальнейшего использования при разработке и рассмотрении проектов закона о Госбюджете. Хотелось бы отметить, что в данной цепочке действий отсутствует весьма важное звено, а именно — утверждение законопроекта о Госбюджете. Таким образом, разработчики законопроекта, упустив из внимания эту «бюджетную» стадию, попросту избавили КМУ от обязанности учитывать вышеуказанные нормативы при утверждении законопроекта о Госбюджете.

Развитие финансирования судебной власти

На первый взгляд весьма многообещающей может показаться новая норма законопроекта под названием «Определение размера денежных средств Государственного бюджета Украины, предназначаемых на финансирование судебной власти». Данная норма предусматривает, что в случае принятия законопроекта как закона в период его действия размер предусмотренных Законом расходов Государственного бюджета Украины, предназначенных на финансирование судебной власти, подлежит ежегодному увеличению не менее чем на 8 % по сравнению с размером этих же расходов, определенных Законом для предыдущего финансового года. Правда, оценив реальные возможности нашего государства, разработчики законопроекта все же предусмотрели, что правило не распространяется на те случаи, когда в Госбюджете учтены все предложения по финансированию судебной власти.

Рассуждения на тему, сколько будет получать судебная власть, очень радуют взгляд, но абсолютно противоречат законодательству, а именно — Конституции Украины. Часть 2 статьи 95 Основного Закона устанавливает, что исключительно Законом Украины «О Государственном бюджете Украины» определяются любые расходы государства на обще-социальные потребности, размер и целевая направленность этих расходов. Поэтому предусмотренная законопроектом динамика развития в финансировании судебной власти может оказаться под угрозой.

Бесповоротность исполнения

В законопроекте выписаны достаточно жесткие меры на случай, если финансирование судебной власти не будет осуществляться в предусмотренном порядке и объеме. В частности, в статье 14 законопроекта предусмотрена возможность бесспорного списания средств, предусмотренных в Госбюджете для финансирования органов судебной власти, если они вовремя не поступили на счета главных распорядителей бюджетных средств. Кроме того, часть 3 этой же статьи гласит, что инкассовое поручение в вышеуказанном случае должно быть исполнено немедленно и в первоочередном порядке. Такая приоритетность финансирования судебной власти объяснима, поскольку в последние годы эта сфера получала недостаточное обеспечение денежными средствами, но, тем не менее, не соответствует конституционному принципу равенства всех ветвей власти.

В целом, впечатление от законопроекта положительное — хотя бы потому, что впервые на законодательном уровне будет урегулирован вопрос финансирования всех органов судебной власти. Учитывая, что на данный момент законопроект был принят только в первом чтении, и в данный момент профильный парламентский комитет проводит работы над устранением многих вышеуказанных неточностей, то есть все основания предполагать, что ко второму все коллизии с действующим законодательством будут устранены и будущий закон выступит весомой гарантией независимости судебной власти.