При использовании земель сельскохозяйственного назначения для строительства новых и расширения действующих промышленных стационарных и временных объектов горнодобывающими и металлургическими предприятиями (например, карьеров, шлакохранилищ) главным пробелом, существующим на данный момент, является отсутствие систематизированного подхода к выявлению и дифференцированию проблем в сфере землепользования по субъектам и отраслям хозяйственной деятельности. Речь идет о том, что в современных условиях сформировались специфические особенности и сложности при приобретении права собственности на землю и оформлении права пользования земельными участками, находящимися в пределах утвержденных запасов полезных ископаемых, а также при проектировании строительных площадок, необходимых для размещения линейных, стационарных и временных промышленных, производственных и иных объектов. Это вызвано различным правовым статусом субъектов земельных правоотношений и отсутствием специальных законодательных актов, регулирующих правовой режим и специфические механизмы использования отдельных категорий земель, в частности, земель промышленности, транспорта, энергетики, обороны.

Проблемы были…

Земельная реформа, основной задачей которой являлась передача в частную собственность физическим лицам на безвозмездной основе земельных участков сельскохозяйственного назначения, приобрела общенациональный масштаб и получила поддержку сельского населения. Граждане, реализуя предоставленное им конституционное право частной собственности на землю, участвовали не только в формировании нового правового института, но и в становлении новых рыночных отношений, связанных с возможностью осуществления гражданско-правовых сделок с земельными участками. Самыми распространенными формами перехода права собственности на земельные участки до принятия законодательных ограничений были: мена (на движимое и недвижимое имущество, даже на валютные ценности), обращение взыскания на земельный участок по решению суда, исполнительному документу.

Несмотря на принимаемые меры по урегулированию рынка земель на Украине, например, мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности физических лиц, масштабы спекулятивных действий и неправомерных сделок, связанных с земельными участками, стали актуальной проблемой, влияющей на баланс земель сельскохозяйственного назначения, объем производства сельхозпродукции и в определенной степени на стабильность функционирования агропромышленного комплекса Украины.

Особые надежды на комплексное урегулирование существующих противоречий и несоответствий возлагали на новый Земельный кодекс Украины (ЗК) от 25 октября 2001 года. Однако кодифицированный подход к урегулированию многосторонних и разнообразных земельных правоотношений, существующих сегодня, не оправдал надежд как собственников земельных участков, так и субъектов, нуждающихся в оформлении права землепользования.

Проблемы есть…

Например, при передаче в аренду целостных имущественных комплексов государственных предприятий необходимо производить инвентаризацию границ земельного участка с целью дальнейшего заключения договора аренды земельного участка, фактически занимаемого имущественным комплексом.

Согласно части 1 статьи 4 Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества» от 10 апреля 1992 года, объектом аренды является целостный имущественный комплекс с занимаемым земельным участком. На практике заключенные договоры аренды не содержат регулятивных норм в отношении земельного участка, на котором расположен целостный имущественный комплекс, передаваемый в аренду. При заключении таких договоров аренды необходимо предусмотреть обязанность инвентаризации и порядок передачи в пользование арендатору земельного участка, фактически занимаемого строениями, зданиями и сооружениями, находящимися на балансе передаваемого в аренду имущественного комплекса. Данное условие является существенным и при необходимости может быть урегулировано дополнительным соглашением к договору аренды.

На основании статьи 35 Закона Украины «О землеустройстве» инвентаризация земель проводится с целью установления места расположения объектов землеустройства, их границ, размеров, правового статуса, выявления земель, которые не используются, используются нерационально или не по целевому назначению. Для определения фактических границ землепользования необходимо произвести работы по инвентаризации земельных участков, на которых расположены действующие промышленные (стационарные, временные, площадные) и социальные объекты.

В соответствии со статьей 125 ЗК без определения границ земельного участка на местности (инвентаризации) и оформления правоустанавливающих документов (договор аренды) запрещается использование земель. Ответственность за правонарушения в сфере землепользования предусмотрена статьями 211, 212 ЗК.

Возникает также проблема финансирования работ по инвентаризации границ фактического землепользования объекта аренды. Речь идет о том, что на момент определения предмета аренды — имущества, входящего в состав целостного имущественного комплекса, в большинстве случаев уже известны границы земельного участка, на котором расположены объекты передаваемого в аренду предприятия. Источником определения границ является государственный акт на право постоянного пользования земельным участком. Достоверно определить фактически занимаемую площадь по данным, содержащимся в государственном акте на право постоянного пользования земельным участком, чаще всего невозможно ввиду давности оформления таких право­устанавливающих документов и возможного изменения границ землепользования в связи с производственной (хозяйственной) деятельностью предприятия. Действующее законодательство не содержит правовых норм, обязывающих и однозначно определяющих одну из сторон арендных правоотношений, на которую возлагается обязанность финансирования работ по инвентаризации земель, фактически занимаемых целостным имущественным комплексом, являющимся предметом договора аренды. Обязанность финансирования либо порядок компенсации стоимости работ по инвентаризации земель при аренде целостного имущественного комплекса стороны вправе регулировать по собственному усмот­рению в договоре аренды.

При необходимости использования земельных участков сельскохозяйственного назначения для разработки месторождения полезных ископаемых или строительства стационарных линейных промышленных объектов возникает ряд проблем, вызванных особенностью ведения работ по добыче полезных ископаемых, прежде всего открытым способом.

Согласно пункту 4 статьи 66 ЗК, для разработки месторождения полезных ископаемых земельные участки предоставляются после оформления прав на пользование нед­рами, в соответствии со статьей 9 Закона Украины «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» от 1 июня 2000 года, статьей 16 Кодекса «О недрах», утвержденной Законом Украины от 27 июля 1994 года, постановлением Кабинета Министров Украины (КМУ) «Об утверждении Порядка предоставления специальных разрешений на пользование недрами» № 1540 от 2 октября 2003 года, и восстановления земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации на ранее отработанных участках в установленные сроки.

Для получения земельного участка горнодобывающему предприятию необходимо обратиться с ходатайством в компетентный государственный орган, осуществляющий функции распоряжения испрашиваемым земельным участком. На основании пунк­та 12 Переходных положений ЗК определен временный порядок осуществления функций собственника земель, находящихся в государственной собственности. До проведения разграничения между землями государственной и коммунальной собственности распоряжение землями в пределах населенных пунктов осуществляют местные органы самоуправления, а за пределами населенных пунктов — органы государственной исполнительной власти. Данный порядок действует до разграничения земель государственной и коммунальной собственности. После его завершения распоряжение землями будет осуществляться в порядке, предусмотренном статьей 83 ЗК.

Приведенная выше процедура касается земель государственной и коммунальной собственности, но ведь существует еще и частная форма собственности на землю, заслуживающая большего внимания в связи с наличием в действующем земельном законодательстве существенных пробелов в сфере урегулирования правоотношений между собственниками земельных участков сельскохозяйственного назначения, которыми в рассматриваемом случае являются физические лица, и юридическими лицами, заинтересованными в приобретении либо использовании этих земель для целей, не связанных с ведением сельскохозяйственной деятельности. В таком случае вариантами оформления права на земельный участок, согласно действующему законодательству, являются: собственность, временное пользование, постоянное пользование. Предлагаю подробно остановиться на каждом варианте с использованием некоторых практических примеров.

Право собственности…

Переход права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения ограничен сроком действия моратория, введенного пунктом 15 ЗК. На данный момент до 1 января 2008 года граждане и юридические лица, обладающие правом собственности на земельные участки для ведения сельского (фермерского) хозяйства и иного товарного сельскохозяйственного производства, а также граждане Украины — собственники земельных паев, не вправе продавать или отчуждать иным путем принадлежащие им земельные участки и земельные паи, кроме мены, передачи по наследству и изъятия земель для общественных нужд.

В соответствии с действующим законодательством допускается только равнозначная мена земельных участков (идентичных по целевому назначению), причем исключительно в границах одной административно-территориальной единицы.

Что же касается общественной необходимости, то исчерпывающий перечень условий для проведения такого рода выкупа предусмотрен статьей 146 ЗК. При этом пункт «б» час­ти 1 указанной статьи предусматривает выкуп земельных участков, находящихся в частной собственности физических и юридических лиц под строения, сооружения и иные производственные объекты государственной и коммунальной собственности. Считаю, что данный исчерпывающий перечень таких обстоятельств «общественной необходимости» давно утратил свою актуальность и не учитывает специфических особенностей, вызванных приватизационными и инвестиционными процессами, которыми пронизана национальная промышленность. Ведь сегодня нетрудно найти примеры приватизации и реорганизации крупных промышленных предприятий, фактически лишенных законодательной гарантии стабильности функционирования производственных объектов, таких как карьеров, в которых разработка месторождения полезных ископаемых ведется открытым способом и требует значительных площадей для расширения действующих промышленных объектов, что, в свою очередь, невозможно без постоянного расширения границ землепользования.

Право временного пользования…

Действующим земельным законодательством определен однозначно только один вид временного пользования земельным участком — аренда. Данный вид землепользования регулируется статьей 93 ЗК и Законом Украины «Об аренде земли» от 6 октября 1998 года. При использовании земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, существует ряд проблем при оформлении договоров аренды, касающихся изменения целевого назначения земельных участков, а также возмещения потерь сельскохозяйственного производства, убытков и упущенной выгоды собственникам земель и землепользователям. Попытаюсь более подробно остановиться на отдельных проблемах оформления временного пользования земельными участками для ­строительства новых и расширения действующих промышленных стационарных и временных объектов горнодобывающими и металлургическими предприятиями.

Порядок изменения целевого назначения земельных участков предусмотрен статьей 20 ЗК и постановлением КМУ «Об утверждении порядка изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц» № 502 от 11 апреля 2002 года. Согласно подпункту «г» пункта 3 указанного постановления, к заявлению об изменении целевого назначения собственник должен приложить сведения и документы, обосновывающие необходимость изменения целевого назначения земельного участка с указанием его размера. При этом без надлежащего урегулирования в действующем земельном законодательстве и подзаконных актах процедуры временного использования земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности физических и юридических лиц, при строительстве новых и расширении действующих промышленных временных и стационарных объектов, практически невозможно осуществить защиту интересов горнодобывающих и металлургических предприятий при обжаловании решений государственных органов об отказе в изменении целевого назначения таких земельных участков.

Нормативным основанием для возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии (выкупе) земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, являются статьи 207, 208 ЗК. Механизм и порядок расчета таких потерь предусмотрен постановлением КМУ «О размерах и Порядке определения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, подлежащих возмещению» № 1279 от 17 ноября 1997 года. Расчет потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства производится на основании утвержденных формул, действующих ставок и коэффициентов. Достойным внимания при проведении объективного расчета является балл бонитета земельных угодий, входящих в состав земельного участка. Дело в том, что при определении бонитета земель используются в основном старые сведения, полученные в еще в 80-х годах. Ведь фактическое состояние изымаемых (выкупаемых) земельных участков зависит от рационального и добросовестного подхода к процессу использования сельскохозяйственных угодий, то есть соблюдения собственником земли или землепользователем севооборота при выращивании сельскохозяйственной продукции, правильном использовании органических и минеральных удобрении и т.д. Однако перед обследованием почвы с целью определения фактического балла бонитета земель необходимо произвести предварительное обследование земельного участка с привлечением специалистов из отрасли сельского хозяйства, так как при существенных нарушениях севооборота и технологических карт есть вероятность визуального определения неблагоприятного состояния земельных угодий. В противном случае, когда речь идет о добросовестном собственнике или землепользователе, результаты почвенного обследования могут быть не только неутешительными, но и превышать балл бонитета, указанный в первичной землеустроительной документации.

Компенсация убытков и упущенной вы­годы собственникам земель и землеполь­зователям производится на ­основании актов, составленных с ­привлечением госу­дарственных органов в порядке, предусмот­ренном постановлением КМУ «О порядке определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям» № 284 от 19 апреля 1993 года.

Расчеты убытков сельскохозяйственного производства выполняют совместно, с одной стороны, специалисты сельскохозяйственной организации (главный агроном, главный экономист, главный бухгалтер и руководитель организации) и, с другой, — гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка с привлечением независимых оценщиков или специалистов землеустроительного предприятия, компетентных в вопросах оценки и планирования сельскохозяйственного производства. Поскольку в расчете убытков участвуют две стороны, то каждая из них отстаивает свои интересы: сельскохозяйственная организация — по увеличению стоимости убытков, а заказчик, которому приходится оплачивать эти убытки, соответственно заинтересован в уменьшении их стоимости.

Для объективного и справедливого выполнения расчетов убытков рекомендуется:

• провести тщательное обследование земельного участка и выполнить съемку фактического размещения сельскохозяйственных культур и земельных угодий, которым причинен или может быть причинен ущерб в результате изъятия (выкупа) земельного участка;

• использовать имеющиеся в хозяйстве документы ежегодной статистической отчетности (в том числе по урожайности сельскохозяйственных культур за 5 предшествующих лет), различные нормативные документы и приказы руководителя хозяйства по утверждению норм выработки и оплаты труда. Это касается, в первую очередь, затрат на обработку почвы (вспашка, боронование, культивация, посев, уход за посевами и т.п.) и транспортировку органических и минеральных удобрений, стоимости органических удобрений.

Землепользователь заинтересован в максимальном увеличении стоимости возмещения убытков сельскохозяйственного производства. В связи с этим старается указать на территории, подлежащие изъятию (выкупу), такие сельскохозяйственные культуры, которые дают наибольшую урожайность и максимальную стоимость реализации единицы продукции.

Чтобы избежать недоразумений и споров, необходимо выполнить съемку размещения посевов сельскохозяйственных культур на местности с участием агронома хозяйства. Это позволит правильно и безошибочно определить вид сельскохозяйственных культур. Для нанесения размещения сельскохозяйственных культур используют планово-картографический материал масштаба 1:10 000 или 1:25 000, или любой имеющийся (топографическая съемка или генплан строительства). При этом граница снимается с учетом отображения контуров ситуации и промерами рулеткой или дальномером теодолита.

Границы посевов отмечают на картографическом материале в масштабе плана. На чертеже делается надпись с указанием размещаемой культуры.

Таким образом, в качестве исходных данных при расчете убытков сельскохозяйственного производства используются следующие сведения:

• вид сельскохозяйственных культур на пашне или естественных сенокосов, пастбищ, многолетних насаждений;

• площадь засева сельскохозяйственной культуры или определенного вида сельскохозяйственных угодий;

• норма высева;

• стоимость семян;

• стоимость минеральных и органических удобрений, внесенных под урожай, затраты на их транспортировку и внесение;

• стоимость обработки почвы, посева и ухода за посевами;

• дополнительные неучтенные затраты (например, известкование кислых почв, полив, авиаобработка и т.п.).

Виды обработки и ухода за посевами определяются как по фактически произведенным, так и по технологическим картам при планировании посевов. Очень важно получить достоверные данные по стоимости технологических операций. Затраты на обработку почвы и уход за посевами состоят из:

• стоимости горюче-смазочных веществ;

• зарплаты механизаторов;

• затрат на ремонт и обслуживание машинных агрегатов;

• амортизации тракторов, машин и орудий;

• налогов и отчислений.

Размер убытков и упущенной выгоды собственников сельскохозяйственных земельных участков и легализованных землепользователей зависит также от времени изъятия (выкупа) земель, то есть, возможно, на момент строительства не все мероприятия по обработке и уходу, предусмотренные технологическими картами, были проведены.

Если уборка урожая сельскохозяйственных культур произведена до начала строительно-монтажных работ, то расчет убытков не производится или учитываются только произведенные и неиспользованные затраты под урожай будущего года. Предотвратить или сократить убытки сельскохозяйственных организаций можно, используя следующие варианты:

• уменьшить до минимума площадь земельного участка;

• выбирать для изъятия (выкупа) несельскохозяйственные угодья или неиспользуемые земли;

• по площадным объектам договориться с сельскохозяйственным предприятием о том, чтобы площади не засевались;

• по линейным объектам практически невозможно оставить незасеянным земельный участок, так как технология обработки почвы и сева не позволяет оставить незанятой узкую полосу, не совпадающую с направлением обработки почвы. Поэтому в данном случае рационально: а) производить изъятие (выкуп) земель после уборки посевов сельскохозяйственных культур (во многих случаях так и поступают при строительстве площадных объектов); б) производить оплату убытков по фактически причиненному ущербу, то есть с оплатой после завершения всех работ. Дело в том, что строительство крупных линейных объектов ведется в течение продолжительного времени, и наибольший объем земляных работ планируется на летний период. В таком случае следует договориться с сельскохозяйственным предприятием о том, что расчет и оплата убытков сельскохозяйственного производства будет производиться по фактически занятым площадям и причиненному ущербу.

Право постоянного пользования…

Согласно статье 92 ЗК, правом постоянного пользования земельными участками, находящимися в государственной или коммунальной собственности, обладают только предприятия, учреждения и организации государственной и коммунальной формы собственности.

Что же касается остальных субъектов земельных правоотношений, то возможно установление правовых связей в сфере постоянного пользования земельными участками на основании ранее выданных государственных актов только в пределах срока, установленного пунктом 6 Переходных положений ЗК, — до 1 января 2008 года. Данная норма касается тех физических и юридических лиц, имевших в постоянном пользовании земельные участки до принятия новой редакции ЗК, но утративших свои права на земельный участок после принятия нового Кодекса, а также в результате приватизации или реорганизации юридических лиц с лишением статуса государственных и коммунальных предприятий.

Проблемы будут…

При заключении договоров на использование земельных участков сельскохозяйственного назначения для разработки мес­торождения полезных ископаемых или строительства стационарных, линейных промышленных объектов до урегулирования всех противоречий и существующих разногласий действительно будут проблемы.

В случае возникновения споров между собственниками земельных участков и лицами, заинтересованными в их предоставлении для разработки месторождения полезных ископаемых, строительства новых или расширения существующих стационарных и временных промышленных объектов, практически невозможно их урегулировать даже в судебном порядке, по причине отсутствия специальных законов и подзаконных нормативных актов.

С целью урегулирования и разрешения таких проблем необходимо их проанализировать и обобщить, а это невозможно без эффективного взаимодействия между субъектами земельных правоотношений и специальными контролирующими органами. Хотя благоприятные условия и предпосылки для такой деятельности сегодня могут быть созданы благодаря эффективной реализации государственной политики в сфере природоохранных, экологических и земельных правоотношений путем издания нормативных и подзаконных актов, направленных на урегулирование природоохранного, экологического и земельного законодательства, а также принятия целого ряда изменений и дополнений с целью устранения существующих противоречий.

Остается только надеяться на профессиональный уровень государственных служащих и высокий уровень правосознания всех участников земельных правоотношений, при тесном взаимодействии которых возможно форсирование и поддержка позитивных процессов, направленных на активизацию законодательного урегулирования существующих пробелов в действующих нормативных актах.