Ненормативные правовые акты органов местного самоуправления являются актами одноразового применения, они исчерпывают свое действие фактом их исполнения, а потому не могут быть отменены или изменены органом местного самоуправления после их исполнения

4 июня 2013 года коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины, рассмотрев в порядке письменного производства дело по иску гр-на И. к Дачненскому сельскому совету Беляевского района Одесской области (сельсовет) об отмене решения, установила следующее.

В июле 2007 года гр-н И. обратился в суд с иском, в котором просил отменить решение сельсовета от 26 июня 2007 года № * «Об отмене решений сессии Дачненского сельского совета от 13 февраля 2007 года № ** «О предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в собственность гр-ну И. для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебный участок)» и от 5 июля 2001 года № *** «О предоставлении земельных участков для строительства и обслуживания жилых домов и хозяйственных зданий в с. Дачное» в части выделения земельного участка площадью 0,15 га по адресу: **** гр-ну И.» (решения № *, № **, № **** соответственно).

В обоснование исковых требований гр-н И. сослался на то, что решение № * является незаконным, поскольку оно противоречит требованиям статьи 416 Гражданского кодекса Украины, содержащей исчерпывающий перечень случаев прекращения права пользования земельным участком для застройки, и принято в нарушение установленного законом порядка.

Суды установили, что сельсовет решением № *** на основании заявления гр-на И. предоставил ему из земель запаса в частную собственность земельный участок площадью 0,15 га по адресу: ****.

Решением № ** сельсовет предоставил гр-ну И. разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в собственность для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебный участок) общей площадью 0,216 га за счет земель запаса жилой и общественной застройки сельсовета, расположенных в пределах с. Дачное.

Однако по протесту прокурора решением № * сельсовет отменил свои решения № ** и № *** в части предоставления гр-ну И. земельного участка.

Беляевский районный суд Одесской области постановлением от 30 мая 2008 года исковые требования гр-на И. удовлетворил.

Одесский апелляционный административный суд постановлением от 26 января 2011 года, оставленным без изменений определением Высшего административного суда Украины от 20 сентября 2012 года, постановление суда первой инстанции отменил и в удовлетворении исковых требований отказал.

В заявлении о пересмотре судебного решения Верховным Судом Украины на основании, предусмотренном пунктом 1 части 1 статьи 237 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины, представитель истца, ссылаясь на неодинаковое применение судом кассационной инстанции статьи 21 Закона Украины «О прокуратуре» от 5 ноября 1991 года № 1789-XII в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений, и статей 26, 59 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине» от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений, просит определение Высшего административного суда Украины от 20 сентября 2012 года отменить, исковые требования удовлетворить.

Коллегия судей считает, что заявление о пересмотре оспариваемого решения Высшего административного суда Украины подлежит частичному удовлетворению на таких основаниях.

Высший административный суд Ук­раины, допуская дело к производству Верховного Суда Украины, исходил из того, что в прилагаемом к заявлению определении Высшего административного суда Украины от 23 октября 2012 года по-другому, чем в рассматриваемом деле, применены нормы материального права.

По делу, решение по которому предоставлено для сравнения, суд кассационной инстанции исходил из того, что решение органа местного самоуправления, в результате предписаний которого возникли правоотношения, связанные с реализацией определенных субъективных прав и охраняемых законом интересов, и субъекты этих правоотношений возражают против их изменения или прекращения, является ненормативным правовым актом одноразового применения, исчерпавшим свое действие фактом исполнения, а потому оно не может быть в дальнейшем отменено органом местного самоуправления, который его принял.

По рассматриваемому делу Высший административный суд Украины пришел к выводу, что, отменяя по протесту прокурора свои решения о предоставлении земельного участка гр-ну И., сельсовет действовал в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Анализ изложенных судебных решений суда кассационной инстанции дает основания считать, что этот суд неодинаково применил положения статьи 21 Закона Украины «О прокуратуре» и статей 26, 59 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине».

Решая вопрос об устранении разногласий в применении судом кассационной инстанции одних и тех же норм материального права, коллегия судей исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 26 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине» вопросы относительно отмены актов органов исполнительной власти, не соответствующих Конституции или законам Украины, другим актам законодательства, решениям совета, принятым в пределах его полномочий, решаются исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета.

В соответствии с частью 10 статьи 59 указанного Закона акты органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины признаются незаконными в судебном порядке.

Согласно требованиям статьи 21 Закона Украины «О прокуратуре», протест на акт, противоречащий закону, направляет прокурор, его заместитель в орган, который его издал, или в вышестоящий орган.

В протесте прокурор поднимает вопрос об отмене акта либо приведении его в соответствие с законом.

Протест прокурора приостанавливает действие опротестованного акта и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок после его поступления.

Системный анализ изложенных положений законов Украины дает основания считать, что за органами местного управления законодатель закрепил право на изменение и отмену собственных решений. Такое право следует из конституционного полномочия органов местного самоуправления решать вопросы местного значения путем принятия решений, обязательных к исполнению на соответствующей территории, поскольку они являются субъектами правотворчества, предусматривающего право формирования предписаний, их изменения или отмены.

В то же время в статье 3 Конституции Украины закреплен принцип, по которому права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства, ответственного перед человеком за свою деятельность.

Этот принцип нашел свое отражение в статье 74 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине», согласно которой органы местного самоуправления ответственны за свою деятельность перед юридическими и физическими лицами.

Таким образом, органы местного самоуправления не могут отменять свои предыдущие решения, вносить в них изменения, если в соответствии с предписаниями этих решений возникли правоотношения, связанные с реализацией определенных субъективных прав и охраняемых законом интересов, и субъекты этих правоотношений возражают против их изменения или прекращения.

Ненормативные правовые акты органов местного самоуправления являются актами одноразового применения, они исчерпывают свое действие фактом их исполнения, а потому не могут быть отменены или изменены органом местного самоуправления после их исполнения.

По рассматриваемому делу суды установили, что сельсовет решением № *** предоставил истцу земельный участок для строительства и обслуживания жилого дома и хозяйственных зданий, а решением № ** — разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в собственность истцу.

Поскольку указанные решения являются ненормативными правовыми актами одноразового применения, которые исчерпали свое действие фактом их исполнения, они не могут быть в дальнейшем отменены органом местного самоуправления.

С учетом изложенных обстоятельств определение Высшего административного суда Украины от 20 сентября 2012 года не согласуется с требованиями действующего законодательства и подлежит отмене.

Однако, установив ошибочность выводов суда кассационной инстанции, изложенных в обжалуемом определении, коллегия судей лишена возможности принять новое судебное решение, о чем говорится в заявлении, поскольку, согласно части 2 статьи 243 КАС Украины, Верховный Суд Украины не наделен полномочиями относительно отмены или изменения решений судов первой и апелляционной инстанций по делу, которое пересматривается на основании, предусмотренном пунктом 1 части 1 статьи 237 настоящего Кодекса.

Поскольку по результатам рассмотрения кассационной жалобы такие полномочия в соответствии с требованиями статьи 223 КАС Украины имеет суд кассационной инстанции, дело после отмены обжалуемого определения следует направить на новое рассмотрение в этот суд.

Руководствуясь статьями 241—243 Кодекса административного судопроизводства Украины, коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины постановила:

— заявление представителя истца гр-на И. — гр-на К. — удовлетворить частично;

— определение Высшего административного суда Украины от 20 сентября 2012 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Постановление является окончательным и не может быть обжаловано, кроме случая, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 237 Кодекса административного судопроизводства Украины.

 

(Постановление Верховного Суда  Укра­ины от 4 июня 2013 года. Дело № 21-64а13. Председательствующий — Кривенко В.В. Судьи — Гусак Н.Б., Коротких А.А., Кривенда О.В., Панталиенко П.В., Прокопенко А.Б., Терлецкий А.А.)