Проблематика реализации инвестиционных проектов в государственном секторе экономики Украины всегда являлась одной из самых обсуждаемых тем как среди юристов, так и среди потенциальных инвесторов. С принятием в конце 2011 года Закона Украи­ны «О государственно-частном партнерстве» (Закон), а также подзаконных актов, направленных на его реализацию, ситуация только усугубилась. Похоже, и Министерство экономического развития и торговли, которое является идеологом государственно-частного партнерства (ГЧП) на Украине, запуталось в хитросплетениях Закона, не понимая ни сути, ни целей нововведений. Поэтому стоит проанализировать, в какой роли выступает ГЧП (Public-private partnership) в развитых странах, и в чем состоит его «украинская уникальность».

Как принято в мире

В развитых странах ГЧП — это основанное на договоре долгосрочное сотрудничество между государством (государственными и местными органами власти), а также частными компаниями, направленное на финансирование, проектирование, внедрение и управление пуб­личными объектами и публичными услугами (public facilities and public services), которые традиционно обеспечиваются государством (публичным сектором).

С одной стороны, государственные и частные партнеры объединяют свой опыт, активы, иные ресурсы, с другой — определяют и распределяют потенциальные риски и поступления (доходы) от потреб­ления публичных услуг. Главная задача ГЧП — создание нового публичного объекта (реновация существующего) или улучшение (увеличение уровня качества) существующей публичной услуги.

Законодательство развитых стран к пуб­личным объектам и публичным услугам относит дороги, парковки, общественный транспорт, доки, услуги навигации, полицию и пожарных, водоснабжение, сбор и утилизацию отходов (включая канализацию), учреждения образования и здравоохранения, и даже тюрьмы и суды.

Объединяющей характеристикой пуб­личных объектов и услуг является их непосредственное отношение к обеспечению общественных потребностей. Поскольку спектр публичных объектов и услуг достаточно разнообразен и в каждой стране зависит от исторических, природных, экономических и иных факторов, национальное законодательство, регулирующее отношения ГЧП, должно четко определять сферу и границы его применения.

Бизнес «чистой воды»

Одним из главных недостатков Закона является «размытость» отношений, которые он призван регулировать. Закон не содержит четких рамок применения, предлагая ориентироваться по неконкретным признакам ГЧП и сферам его применения. При этом упущен самый главный фактор: ГЧП — это партнерство, направленное на реализацию проектов, связанных с публичными объектами и публичными услугами, обеспечивающими потребности населения в целом. Напротив, в органах государственной власти существует распространенная позиция о необходимости применения процедуры ГЧП к любым коммерческим трансакциям между государством и частным бизнесом.

В качестве примера недоработки За­кона можно привести норму, устанавливающую, что ГЧП применяется в сфере: «строительство и/или эксплуатация автострад, дорог, железных дорог, взлетно-посадочных полос на аэродромах, мостов, путевых эстакад, туннелей и метрополитенов, морских и речных портов и их инфраструктуры». Таким образом, Закон распространяется на любую инфраструктуру порта, в том числе инфраструктуру, не являющуюся публичным объектом или не использующуюся для предоставления публичной услуги.

В этом контексте, как пример применения ГЧП в морском транспорте, предлагается следующее разделение. Инфраструктурные проекты ГЧП в морской (портовой) отрасли на Украине можно было бы распространить на строительство, управление и содержание крупных гидротехнических сооружений, таких как судоходные каналы, акватории, порты и т.д. Это объясняется общественной значимостью такой инфраструктуры. При этом морские терминалы, осуществляющие перевалку грузов, по своей природе не являются общественно значимыми публичными объектами, это «чистой воды» бизнес, потенциально конкурирующий как в границах порта (при наличии нескольких однопрофильных терминалов), так и с терминалами в других портах Украины и за границей. В связи с этим проекты развития таких терминалов лучше реализовывать вне проектов ГЧП, используя тот же инструмент, который может использоваться в ГЧП, — концессию.

Следует отметить, что в мировой практике инициирование проектов ГЧП — это прерогатива публичных властей, поскольку именно власть отвечает за наличие и уровень публичных услуг, а также содержание публичной инфраструктуры. К сожалению, наш Закон предполагает, что частный парт­нер больше всех заинтересован в выполнении обязательств государственных и местных органов перед обществом, а потому и предусмотрел массу инструкций, направленных на подготовку потенциальными частными парт­нерами аргументов и обоснований для Министерства экономического развития и торговли.

К сожалению, в подтверждение всего вышеизложенного достаточно привести только один факт — за все время действия Закона не начата реализация ни одного проекта ГЧП!

ПОДГАЙНЫЙ Андрей — управляющий партнер ЮФ «АГРЕКА», г. Киев

Терминология

В ГЧП моделей много

В основе проектов ГЧП лежат специ­фические цели: преодоление инфраструктурного дефицита; развитие различных видов публичных услуг, в первую очередь, это транспортные услуги — пассажироперевозки; разгрузка бюджетов всех уровней; улучшение качества публичных услуг; снижение (или удержание) стоимости платы за публичные услуги; сокращение ответственности и рисков государства в сфере предоставления услуг, переданных по проекту ГЧП.

Применяемая терминология в контрактах ГЧП, в том числе их названия, вытекает из их функциональной составляющей. Контракты, наполненные большой функциональностью, относятся к концессиям или к так называемым договорам по «проектированию, строительству, финансированию и управлению». Такие договоры отражают определенный набор функций, которые включает проект ГЧП, в частности: условия финансирования проекта, проектирование объекта ГЧП, обязательства по строительству и дальнейшему управлению и содержанию активов.

Существует множество моделей ГЧП, которые различными способами распределяют ответственность и риски между государственными и частными партнерами. В мире известно множество специальных терминов-аббревиатур, применяемых при моделировании проектов ГЧП. Наиболее распространенные из них: BBO (Buy-Build-Operate) — Поку­пать — Строить — Эксплуатировать; BOO (Build-Own-Opetare) — Строить — Вла­деть — Эксплуатировать; BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) — Стро­ить — Владеть — Эксплуати­ровать — Пере­давать; BOT (Build-Operate-Transfer) — Строить — Эксплуатиро­вать — Пере­давать. Послед­ние два — это разновидности концессионных соглашений.