8 декабря с.г. Верховный Совет Украины принял Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», которые в том числе коснутся и органов прокуратуры. Изменения, в частнос­ти, устанавливают, что согласие Верховного Совета Украины будет требоваться не только при назначении Президентом Украины Генерального прокурора Украины, но и при его увольнении.

Но это не главное новшество. Более существенно то, что функции прокуратуры дополнены еще одной. Теперь прокуратура также будет осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного само­управления, их должностными и служебными лицами.

Новый надзор

Дополнительная функция прокуратуры была введена не спонтанно. Вопрос об установлении еще одного вида надзора уже давно обсуждался в кругах, приближенных к прокуратуре. Предложения звучали разные, но в них обязательно шла речь о надзоре над органами исполнительной власти и местного самоуправления относительно защиты прав человека и гражданина. Данное предложение нашло отображение и в законопроекте «О внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре», принятом в первом чтении еще 4 марта этого года. Формулировка пятой функции прокуратуры в законопроекте полностью идентична изменениям в Конституцию, а значит, есть достаточные основания считать, что законопроект непременно будет принят Верховным Советом Украины в целом.

Новая «надзорная» функция расшифровывается только в законопроекте. Фактически прокуратура будет проверять соответствие актов, издаваемых всеми органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, требованиям Конституции Украины, действующим законам и Указам Президента, а также соблюдение законов о неприкосновенности лица, социально-экономических, политических, трудовых, личных правах и свободах человека и гражданина, защите их чести и достоинства. Проверка соблюдения законов будет проводиться по заявлениям и сообщениям о нарушениях законности, требующих прокурорского реагирования, а при наличии оснований — по собственной инициативе прокурора. Согласно законопроекту, прокуратуре будет запрещено подменять органы ведомственного управления и контроля и вмешиваться в хозяйственную деятельность, не противоречащую действующему законодательству. Впрочем, известно, что инициатива прокуроров порой весьма сомнительна.

При выявлении нарушений прокурор или его заместитель смогут вносить представление или протест, возбуждать уголовные дела, дисциплинарные производства, производства по делам об административных правонарушениях, давать предписания о ликвидации очевидных нарушений закона, а также обращаться в суд в порядке представительства прокуратурой интересов человека и гражданина.

При этом не стоит забывать, что на Украине действует Уполномоченный Верховного Совета Украины по правам человека, у которого есть свой аппарат. И имен­но на Уполномоченного возложен конт­роль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина и защита прав каждого на территории Украины и в пределах ее юрисдикции.

В обоснование новой функции прокуратуры разработчики, скорее всего, использовали мнение о том, что Уполномоченный Верховного Совета Украины по правам человека в силу малочисленности и недостаточной квалификации сотрудников своего аппарата не может «решить» все жалобы и направляет их по подведомственности.

Надзор: за и против

Противников «существующей прокуратуры», скромно говоря, немало. Некоторые считают, что прокуратура вообще должна входить в состав других государственных органов, например, Министерства юстиции Украины. Другие не столь радикальны (их большинство) и настаивают на ограничении полномочий прокуратуры до двух: поддержание государственного обвинения в суде и представительство интересов гражданина или государства в суде в предусмотренных законодательством случаях.

В свою очередь противная сторона достаточно жестко отстаивает свое право надзирать. Например, в монографии Виктора Сухоноса говорится, что ликвидация надзора за соблюдением и применением законов в переходной период, когда коррупция и организованная преступность проникли почти во все слои общества, будет просто трагедией (Сухонос В. Организация и деятельность прокуратуры на Украине: история и современность: Монография. — Сумы: ИТД «Университетская книга», 2004. — с. 273). Такая позиция свидетельствует, что многие, вероятно, сильно переоценивают роль прокуратуры относительно «надзорных» функций на сегодняшний день.

Само собой, приверженцы «старой» прокуратуры были очень расстроены, когда в 1996 году парламент, приняв Конституцию Украины, ограничил возможности прокуратуры только четырьмя функциями. Грустно, что многие до сих пор не могут или не хотят понять, что прокуратура — правоохранительный орган, а не орган надзора и тем более не карательный орган.

Впрочем, в Переходных положениях Конституции предусматривается, что прокуратура продолжает выполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия — до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по конт­ролю за соблюдением законов, а также до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование.

С момента принятия Основного Закона прошло уже более восьми лет, но, как видим, никто не торопится «вводить в действие» соответствующие законодательные акты, которые бы освободили прокуратуру от выполнения этих спорных функций. И если о системе досудебного следствия время от времени все же идут разговоры, то относительно надзора за соблюдением и применением законов предпочитают молчать.

Впрочем, некоторые изменения все же происходят. Например, высший надзор за соблюдением законов на Украине перестал быть «высшим» и стал прокурорским, кроме того, были существенно ограничены полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве и т.д. Но, несмотря на то что это лишь капля в море, в парламенте время от времени регистрируются законопроекты, направленные на возврат прежних полномочий.

К сожалению, обилие и нечеткая формулировка функций прокуратуры нередко приводит к втягиванию ее в политические процессы, а иногда к выходу за пределы своих полномочий. Время от времени желание прокуратуры надзирать доходит до абсурда. Например, вспомним, как Генеральный прокурор Украины Геннадий Васильев издал Указание о задачах прокуроров согласно требованиям Закона Украины «О порядке избрания на должность и увольнения с должности профессионального судьи Верховным Советом Украины», в котором прокурорам фактически предписывалось осуществлять надзор над судьями. Недаром это Указание было отозвано новым Генеральным прокурором Украины Святославом Пискуном.

Сложно сказать, почему прокуратура так неохотно «расстается» со своими правами и стремится вернуть утраченное: то ли из-за действительно напряженной криминогенной ситуации в государстве, то ли исходя из личных интересов отдельных лиц. Но на самом деле мало кто сегодня не понимает, что реформирование прокуратуры необходимо и неизбежно. И лучше если такое реформирование произойдет в ближайшем будущем, что не только укрепит статус Украины как правового государства, но и существенно приблизит страну к европейскому сообществу. А еще одна надзорная функция вряд ли будет этому способствовать.