Статья 15 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» (Закон о конкуренции) устанавливает общий запрет на решения органов власти, которыми отдельным субъектам хозяйствования или их группам предоставляются льготы либо другие преимущества, тем самым ставя их в привилегированное положение относительно других конкурентов, что приводит или может привес­ти к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции. Как свидетельствует практика АМКУ, такой вид нарушений довольно распространен: в 2003 году выявлено и прекращено 139 нарушений этого рода, что составляет 23,2 % от общего количества прекращенных антиконкурентных действий государственных органов. В 2004 году показатель вырос до 269 правонарушений и составил 31,1 %. В основном это нарушения, совершаемые местными органами, как-то: предоставление льгот местным предпринимателям на рынках внешней рекламы, при использовании помещений коммунальной собственности и т.п., хотя встречаются случаи прекращения нарушений законодательства со стороны цент­ральных органов власти.

Однако положения Закона о конкуренции распространяются и на подзаконные акты. Как быть с государственной помощью, которая предоставляется в соответствии со специальными законами (к примеру, свободные экономические зоны, льготы сельскохозяйственным производителям, кораблестроителям и т.п.)? Законодательство не содержит прозрачных процедур касательно предоставления и использования государственной помощи и не позволяет прекращать такого рода действия, если они приобретают характер антиконкурентных.

Суть проблемы

Вмешательство государства в предпринимательскую деятельность имеет мес­то во всех, даже в самых либеральных экономических моделях. Вполне закономерно, что любое государство старается поддерживать развитие отраслей национального хозяйства — не только тех, объективно требующих государственной помощи, но и тех, которые процветают, но рассматриваются государством как стратегические и потому привлекают повышенное внимание. Это характерно не только для стран, находящихся на стадии переходной экономики, как Украина, которые путем предоставления государственных субсидий пытаются поднять уровень промышленности, но и для развитых государств. К примеру, преференции судостроительной отрасли предоставляют далеко не отсталые Япония, Германия, США, Испания.

Тем не менее вмешательство государства приводит к нарушению равенства ведения конкурентной борьбы. Государственная помощь предоставляется лишь некоторым предприятиям или группам предприятий, а субсидии, предоставляемые за счет государственных средств, необратимо приводят к изменению рыночных условий.

Еще один фактор — государственная помощь часто является неэффективной с экономической точки зрения и служит способом отмывания денег. В подтверждение можно привести сведения, обнародованные министром финансов Украины Виктором Пинзеныком во время выступления в Верховном Совете Украины при рассмотрении изменений в государственный бюджет на 2005 год. В соответствии с данными правительства в свободных экономических зонах при обязательствах инвес­тировать 987 млн долларов США в обмен на освобождение от налогов фактически инвестировано 306 млн, на территориях приоритетного развития при обязательствах инвестировать 5,7 млрд грн — вложено 1,8, в технопарках при обязательствах в 993 млн долларов — вложено 395. Притом многие такие компании являются прибыльными. По данным государственной налоговой администрации Украины, пользующаяся льготами компания АвтоЗАЗ в 2003 году получила прибыль в размере 318 млн грн, в 2004 году — 698 млн грн. А в соответствии с данными той же ГНАУ, в 2004 году предприятие получило льгот на общую сумму 2 млрд 19 млн грн). Технологические парки, в соответствии с данными правительства, в 2003 году получили 128 млн грн прибыли, а за 9 месяцев 2004 года — 168 млн грн.

Итак, необходимо приложить усилия к тому, чтобы негативное влияние от вмешательства государства в экономику было минимальным, а польза для общества в целом — максимальная. Одним из путей достижения этой цели является упорядочивание процедуры предоставления и использования государственной помощи субъектам хозяйствования в соответствии с прорыночными основаниями.

Европейские правила

Европейское сообщество имеет значительный опыт регулирования предоставления госпомощи.

Соглашение ГАТТ о субсидиях и компенсациях запрещает предоставление государственной помощи, стимулирующей получателей отдавать предпочтение внут­ренней продукции перед импортными товарами. Несоблюдение такой нормы является нарушением принципов свободной и справедливой торговли и обычно приводит к экономическим санкциям. Другие виды госпомощи также могут быть оспорены в случаях, если они наносят серьезный ущерб другим странам СОТ, причем они должны доказать наличие негативного влияния на их промышленность. Не может быть оспорено предоставление государственной помощи для научно-исследовательской работы, для экономического развития некоторых областей с очень низкими стандартами жизни или с высоким уровнем безработицы, а также для защиты окружающей среды.

В соответствии со статьей 87 (1) Соглашения о создании Европейского сообщества любая помощь, за исключением случаев, предусмотренных в указанном соглашении, которая предоставляется государством-членом ЕС в любой форме или за счет государственных ресурсов, нарушающая или угрожающая нарушению конкуренции путем создания более благоприятных условий для некоторых предприятий либо производства некоторых видов товаров, будет рассматриваться как несов­местимая с общим рынком в той мере, в которой она влияет на торговлю между государствами-членами. Таким образом, это положение не распространяется на предоставление государственной помощи, носящей исключительно местный или региональный характер. Однако позиция ЕС достаточно жестка по отношению к госпомощи, обретающей формы протекционизма, когда национальные производители получают преимущества перед конкурентами из других стран.

Некоторые виды государственной помощи, в соответствии с частью 2 статьи 87 Соглашения, разрешаются автоматически, если она:

а) носит социальный характер и оказывается индивидуальным потребителям при условии, что такая помощь предоставляется без дискриминации, основанной на происхождении продуктов, которых она касается;

б) имеет целью возместить ущерб, причиненный стихийными бедствиями или другими форс-мажорными обстоятельствами.

Кроме того, предоставление госпомощи также может быть санкционировано Европейской Комиссией в случаях, если помощь направлена на:

а) содействие экономическому развитию регионов, в которых ненормально низкие стандарты жизни или высокий уровень безработицы;

б) содействие осуществлению важных проектов общеевропейского интереса или для исправления серьезных нарушений в экономике стран-членов ЕС;

в) поддержку развития отдельных экономических отраслей или отдельных экономических регионов, если такая помощь не противоречит общим интересам и не оказывает отрицательного воздействия на условия торговли;

г) развитие культуры и сохранение наследия там, где такая помощь не противоречит общим интересам.

Также автоматически разрешаются некоторые другие виды помощи, которые могут быть определены решением Совета, принятым квалифицированным большинством голосов по предложению Комиссии.

В соответствии с «Лиссабонскими целями» ЕС необходимо уменьшать общий объем предоставления государственной помощи и концентрироваться на «горизонтальной помощи» (борьба с безработицей, охрана окружающей среды, поддержка малых и средних предприятий, проведение научных исследований). Также под запрет не подпадают общие меры экономической поддержки, направленные на экономику в целом, а не на отдельные предприятия. Разрешается региональная помощь (помощь отдаленным и отсталым регионам) и секторальная помощь (помощь кризисным отраслям и предприятиям).

В целом, любое государство должно сообщать о предоставлении государственной помощи, которая должна пройти тест на совместимость с общим рынком. До получения разрешения со стороны Европейской Комиссии предоставление такой помощи не может быть начато. Существует два вида процедур — проверка запланированной помощи на предмет возможности ее предоставления, изменения или запрета, а также проверка уже предоставленной помощи и принятие решения о необходимости изменения или прекращения такой помощи.

При оказании государственной помощи в нарушение предусмотренных Соглашением процедур Европейская комиссия может предложить государству отозвать помощь или обязать субъекта хозяйствования, получившего помощь, вернуть ее. В случае если заключение комиссии не будет выполнено, она может обратиться в Суд ЕС.

Украинские реалии

Задекларировав своей целью вступление в ЕС, Украина, как и другие кандидаты в члены ЕС, должна ввести в законодательстве такую же систему контроля за государственной помощью, как и в Сообществе. При этом проявляются две основные проблемы: гармонизация законодательства государства-кандидата с правом ЕС в сфере контроля за предоставлением госпомощи и создание своей системы контроля за предоставлением помощи, в том числе — и независимого органа для мониторинга предоставления государственной помощи, что фактически невозможно.

Кроме того, Украина взяла на себя ряд других международных обязательств в сфере предоставления государственной помощи. К примеру, в соответствии со статьей 49 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Украины и ЕС 1994 года, стороны обязуются воздерживаться от предоставления любой государственной помощи отдельным предприятиям или производителю товаров, кроме первичных товаров, определенных ГАТТ, или от предоставления услуг, искажающих или угрожающих исказить конкуренцию и таким образом влияющих на торговлю между Украиной и Сообществом.

Эти обязательства на сегодня не исполнены. Фактически законодательный механизм контроля за предоставлением государственной помощи не создан. Неизвестна даже точная сумма предоставленной субъектам хозяйствования государственной помощи.

Изменениями в государственный бюджет на 2005 год фактически отменены налоговые льготы для судостроителей, сельского хозяйства, автомобилестроителей, ликвидированы льготы для свободных экономических зон, зон приоритетного развития. Однако это, скорее, исключительные меры, носящие временный характер. Да они и не являются абсолютными: по словам разработчиков изменений в госбюджет, государственная помощь может предоставляться в исключительных случаях, как-то на введение инновационных методик, хотя порядок не выписан.

Повторюсь: отмена льгот была едва ли не единственным эффективным и быстрым способом наполнения государственного бюджета, но это все же временная мера — государство, тем более с переходной экономикой, не может полностью отказаться от предоставления помощи субъектам хозяйствования.

Таким образом, необходимость исполнения международных обязательств Украины в сфере контроля за предоставлением государственной помощи как составляющей конкурентной политики государства остается актуальным вопросом. Сегодня существует лишь законопроект «О государственной помощи», разработанный Антимонопольным комитетом Украины, в котором закреплены основы контроля за предоставлением и использованием государственной помощи.