Основным человеческим ресурсом национальной системы государственного управления являются государственные служащие. Основные идеи и подходы к государственной службе и государственным служащим, как к человеческому капиталу, являются универсальными, несмотря на то что природа государственной службы варьируется в зависимости от политической системы рассматриваемой страны.

Понятие «государственная служба» является характерным практически для всех конституций стран — членов Европейского Союза (ЕС). Для определения государственной службы страны — члены ЕС использовали разные подходы. Как правило, определение государственной службы в той или иной стране имеет историческое и национальное происхождение, но со временем оно претерпело значительные модификации. В странах — членах ЕС термин «государственная служба» иногда заменяется терминами «гражданская служба» — ­civil ­service (Великобритания), «публичная служба» – staatsdiest (Германия), service publique (Франция).

Статус государственного служащего и нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы

В соответствии с нормативными актами стран — членов ЕС, к государственным служащим, например, Великобритании относятся служащие публичного сектора, в том числе пуб­личных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. В Болгарии к ним также принадлежат работники образовательной сферы, здравоохранения, телекоммуникаций и другие работники государственного сектора; в Германии — учителя, служащие местных органов самоуправления и т.д.

Статус государственных служащих определяется специальными законами. К основным нормативно-правовым актам, регулирующим организацию государственной службы, а также правовой статус государственных служащих, относятся: Конституция, Административный Кодекс, Закон о правах и обязанностях чиновников (Франция), Рамочный закон о правах чиновников (Германия), Закон о министрах Короны, Акты о местном само­управлении (Великобритания), Закон о государственной службе, Закон о местном самоуправлении (Польша, Литва).

Особое внимание следует уделить национальным кодексам поведения государственных служащих. В странах — членах ЕС моральности и этичнос­ти государственных служащих уделяется особое внимание, государственное управление должно соответствовать ряду этических требований, к которым относятся: сотрудничество с гражданским обществом, участие в планировании и управлении изменениями, способность к адаптации, взаимное доверие и открытость коммуникаций и т.д.

В мае 2000 года Комитет министров Совета Европы принял Страсбургскую рекомендацию относительно регламентации поведения государственных служащих стран — членов Совета Европы (Этический кодекс). То есть национальные кодексы поведения государственных служащих должны быть разработаны в соответствии с данной Рекомендацией.

Этический кодекс государственного служащего раскрывает суть и содержание основ профессиональной этики государственных служащих. Важной особенностью данного документа является формулировка его предназначения и определение круга лиц, на поведение которых распространяются данные этические нормы. Признание Кодекса составной частью условий труда государственного служащего путем включения его положений в трудовой договор (контракт) придает его нормам обязательный характер.

Кадровая политика в странах ЕС

Развитие профессионального и творческого потенциала государственных служащих является одним из приоритетов государственной кадровой политики стран ЕС. Под кадровой политикой следует понимать общий курс государства по формированию требований, отбору, профессиональной подготовке государственных служащих, а также перспективы развития государственной службы в целом. От кадрового потенциала структур государственной службы напрямую зависит успешное проведение экономических и социальных реформ в государстве.

Процедура найма сотрудников, преду­смотренная в системах государственной службы стран — членов ЕС, сочетает в себе два принципа:

1) право равного доступа любого квалифицированного гражданина к государственной (гражданской) службе. Каждый гражданин имеет право занять публичную должность, при условии, что он/она соответствует требованиям, предусмотренным законом, регламентирующим государственную службу, а также требованиям к соискателям на данную вакансию;

2) принцип лучших кандидатов, определяющий заинтересованность структур государственного управления в найме лучших кандидатов на государственную службу.

Принцип равного доступа является определяющим для стран, государственное управление которых сформировалось под влиянием французской концепции (к ним относят Испанию, Италию, Францию). При этом такие страны, как Голландия и Скандинавские страны, отдают предпочтение принципу лучших кандидатов.

В той или иной мере признаки обеих систем наблюдаются в организации государственной службы ряда стран. Так, странами — членами ЕС была разработана система подбора и найма персонала для государственного управления, которая учитывает оба принципа. Хотелось бы отметить, что, например, для Германии характерна специализация государственного служащего, во Франции и Великобритании большее внимание уделяется умению государственного служащего выполнять как административные, так и технические специальные функции.

Для ЕС характерен подбор персонала путем проведения тестов, экзаменов, собеседований, а также при помощи посреднических организаций — агентств, за плату осуществляющих подбор необходимых специалистов. Особые традиции и формы сложились в отношении приема на работу служащих правительственного ранга. Так, в Великобритании все государственные служащие поделены на категории и группы. Английская система подбора кадров основана на умении человека творчески подойти к решению возникшей проблемы, а не просто владеть необходимым уровнем знаний. Набор служащих высшего ранга осуществляется Комиссией государственной службы, созданной еще в 1855 году. Экзамены и собеседования на замещение вакантных должностей проводятся по программам университетов Оксфорда и Кембриджа. Государственный служащий Великобритании должен обладать следующими качествами: высоким интеллектом, умением достигать результата и умением общаться с людьми.

В соответствии с законодательством Франции соискатель не может быть принят на государственную службу, если он: не имеет французского гражданства, не отвечает соответствующим моральным требованиям, нарушает законодательство о военной службе (кандидат должен либо пройти военную службу, либо быть освобожденным от нее). При приеме на государственную службу условия работы не оговариваются, так как они определяются нормативными актами, положения которых распространяются на всех государственных служащих соответствующей категории. На государственных служащих не распространяются нормы трудового законодательства.

Что касается системы оплаты труда государственных служащих, то она направлена на совмещение поддержки общего бюджетного равновесия и обеспечения мотивации служащих. Для стран Европы характерна значительная дифференциация оплаты труда в соответствии с должностью и государственным органом. В Германии материальное благосостояние служащих состоит из оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет и за звание. Размеры, динамика и структура выплат определяются специальным законом. Во Франции определение сетки индексации заработной платы не менялось с 1948 года и связано с понятием валовый индекс (IB — indice brut). Валовый индекс позволяет сопоставлять структуры прохождения службы согласно контингентам государственных служащих Франции.

Подготовка и переподготовка государственных служащих

Хорошо известно утверждение Сокра­та: «В государстве должна править не бестолковая масса, а хорошо, отлично знающие свое дело люди». В большинстве стран Европы применяется данный принцип и профессиональная подготовка, и переподготовка государственных служащих занимает доминирующее мес­то в государственной кадровой политике. Прием на государственную службу и дальнейшее продвижение по ней неразрывно связаны с непрерывным обучением служащих и совершенствованием их уровня знаний и подготовки. Так, результаты обучения государственных служащих являются обязательным условием как для продвижения по службе, так и для присвоения очередного ранга, звания, повышения заработной платы и т.д.

Во многих европейских странах созданы специальные программы подготовки кадров для государственной службы, соответствующие единому стандарту и получившие название Master of Public Administration (магистр государственного управления). При этом, несмотря на схожую политику подготовки и переподготовки государственных служащих в разных странах ЕС, имеются и существенные отличия. Так, на государственную политику подготовки и переподготовки государственных служащих влияет ряд факторов, в частности: размер территории государства (в некоторых странах в силу их небольшой территории система профессионального обучения менее диверсифицирована), уровень благосостояния населения и т.д.

В странах ЕС профессиональное обу­чение государственных служащих реализуется либо через существующие образовательные учреждения на специальных курсах, либо в специализированных образовательных учреждениях, созданных специально для реализации политики ЕС в сфере государственного управления. Во многих европейских странах главным учебным заведением по подготовке госслужащих (а в некоторых случаях и для приема на службу) является национальная школа, институт либо колледж государственного управления. Примерами таких учреждений являются Колледж государственной службы в Великобритании, ENA, CNFPT (обес­печивает региональную подготовку служащих органов самоуправления) во Франции, Датский колледж управления (DSPA) в Дании, Институт государственного управления (IPA) в Ирландии.

Прогрессивный опыт стран ЕС свидетельствует о том, что эффективная организация государственной службы является залогом успешной реализации государственной политики, так как государственная служба — это способ реализации функций социального государства путем совмещения личных, групповых и государственных интересов. Современные государства, достигшие высокого уровня экономического развития и социального обеспечения и в то же время соблюдающие демократические стандарты, гарантии и права человека, не могли бы обеспечить достижение этих целей без последовательного и эффективного развития профессиональной государственной службы.

ОГРЕНЧУК Анна — управляющий партнер LCF Law Group, г. Киев