Вопрос государственной власти в целом и полномочий отдельных государственных органов в частности всегда остро стоял в нашем государстве. И, судя по всему, он еще довольно долго будет оставаться в центре внимания исследователей национального государственного устройства, а также в качестве желаемого куска пирога для государственных чиновников всех рангов. Средневековый принцип государственного устройства «чиновнику дозволено делать только то, что прямо для него предписано законом» не теряет своей актуальности и по сей день. Проблема полномочий государства в тех или иных сферах общественной жизни, законодательного урегулирования таких полномочий уже долгие годы не может решиться на Украине (как и в остальных постсоветских странах). С одной стороны, органы местного самоуправления, местные государственные администрации, некоторые другие органы (милиция, налоговая, СБУ и др.) получили по своему «персональному» закону, и теперь их деятельность регламентируется не только на уровне внутренних приказов (хотя роль последних очень велика), но и на высшем — законодательном — уровне.

Однако парадокс: правовое положение высших органов государственной власти, так сказать, начальников над начальниками, ничем, кроме Конституции, не определено. А значит, права, процедура деятельности Верховного Совета, Президента, Кабинета Министров, не определенные несколькими статьями Конституции, осуществляются фактически неконституционно, незаконно. На уровне законов не регламентирован порядок их взаимодействия с иными государственными органами, а также общественными организациями; четких, непосредственных обязанностей они по отношению к государству и обществу не несут, а значит и спросить с них, по сути, нечего.

Возьмем, например, высший орган в системе исполнительной власти — Кабинет Министров Украины. Кроме нескольких статей Конституции общего характера, этот орган никакой базовой и комплексной законной подоплеки в своей деятельности не имеет. Кабинет Министров, на который возложены важнейшие государственные функции (осуществление внешней и внутренней политики, реализация общегосударственных программ, фактическое управление экономикой), руководствуется нормами, взятыми из самых разных законов.

КАБМИН — ЭТО ВЕРШИНА

Мы погрешим душой, если скажем, что этот вопрос никого не интересовал. Очень даже интересовал, и очень даже разрабатывался. Депутаты уже не раз рассматривали законопроекты о Кабинете Министров, однако исход один — Президент ветировал соответствующий закон. И вот 17 января этого года депутаты вновь рассмотрели проект закона Украины «О Кабинете Министров Украины» № 0905-Н, внесенный народным депутатом Игорем Колиушко, и приняли его в целом. Данный проект определяет основные задачи, принципы и организацию деятельности Кабинета Министров Украины в качестве Правительства Украины, его состав и порядок формирования, место в системе органов государственной власти, а также полномочия относительно осуществления исполнительной власти.

Проектом определено, что Кабинет Министров — это высший орган в системе органов исполнительной власти, которую составляют сам Кабинет Министров Украины, центральные органы исполнительной власти (министерства и государственные комитеты (государственные службы)), а также органы исполнительной власти со специальным статусом, Совет Министров Автономной Республики Крым и местные государственные администрации. Кабинет Министров Украины осуществляет исполнительную власть непосредственно и через центральные и местные органы исполнительной власти, направляет, координирует и контролирует деятельность последних. Кабмин ответственен перед Президентом, а также подконтролен и подотчетен Верховному Совету в пределах, предусмотренных Конституцией Украины.

Определено, что Кабинет Министров — это коллегиальный орган. Решения принимаются им после обсуждения вопросов на заседаниях, кроме случаев принятия решения путем опроса членов КМУ.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ

Второй раздел законопроекта посвящен составу и порядку формирования Кабинета Министров Украины. В состав Кабинета Министров Украины входят премьер-министр, первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министра, а также министры. По представлению премьер-министра Президент может назначать министрами лиц, «не возглавляющих министерство или иной орган исполнительной власти». В составе Кабинета Министров Украины может быть не более двух таких министров. О ком именно упомянули народные депутаты, говоря о министрах, не возглавляющих министерство или иной орган, не понятно.

Общая численность членов Кабинета Министров Украины определяется должностным составом этого органа. Верховный Совет отклонил поправку, ограничивающую количество членов Кабинета Министров 23 лицами. Чтобы входить в состав украинского правительства, необходимо быть гражданином Украины, иметь высшее образование и владеть государственным языком. Правда, члены Кабинета Министров Украины не могут иметь представительского мандата, не имеют права совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной и творческой во внерабочее время, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или другой организации, имеющей целью получение прибыли или созданной с целью предоставления торгово-промышленных или финансовых услуг другим предприятиям, организациям или физическим лицам.

Должности членов Кабинета Министров Украины по характеру полномочий и деятельности назначенных на них лиц «принадлежат к государственным политическим должностям и не относятся к должностям государственных служащих, предусмотренных законодательством о государственной службе». Введение данного положения, на первый взгляд, можно считать данью моде. Страны Балтии уже давно сделали своих министров политическими фигурами, следуя европейским тенденциям. Президент Украины Леонид Кучма иначе оценивает это положение. В своем вето на предыдущий законопроект о Кабинете Министров он отмечал два негативных момента, связанных с таким положением членов правительства. Во-первых, в таком случае все руководители центральных органов исполнительной власти будут разделены на две категории, к одной из которых будут принадлежать министры, не являющиеся государственными служащими, а ко второй — руководители всех других центральных органов исполнительной власти, которые останутся такими госслужащими.

Во-вторых, выведение членов Кабинета Министров Украины из-под действия Закона Украины «О государственной службе» не только приведет к довольно значительным пробелам в правовом регулировании их статуса (прежде всего это касается статей 5, 10, 11 и 16 указанного Закона, четко определяющих права и обязанности государственных служащих), но и к значительному снижению роли профессиональных требований к кандидатам на соответствующие должности, ответственности членов Кабинета Министров за выполнение возложенных на них обязанностей, неприменению к ним положений Закона Украины «О борьбе с коррупцией» и других законов, чего допустить нельзя.

Исходя из изложенного, Президент предложил сохранить статус членов Кабинета Министров, определенный статьей 9 Закона Украины «О государственной службе», т. е. как государственных служащих с особым статусом.

РАБОТЫ НЕПОЧАТЫЙ КРАЙ

Наиболее важный и весомый раздел законопроекта — Раздел ІV, который определяет компетенцию Кабинета Министров Украины. В законопроекте достаточно детально регламентируются полномочия Кабинета Министров в различных сферах:

1) экономики и финансов;

2) социальной политики, здравоохранения, образования, науки, культуры, спорта, туризма, охраны окружающей среды:

3) правовой политики, законности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

4) внешней политики, национальной безопасности и обороноспособности.

Кабинет Министров Украины на основе и во исполнение Конституции Украины, законов Украины, актов Президента Украины осуществляет также другие полномочия и функции государственного управления.

Кабмин в случае необходимости может передавать для временного или бессрочного выполнения отдельные функции и полномочия министерствам, другим центральным и местным органам исполнительной власти, если законом не предусмотрен запрет такого делегирования, с одновременной передачей им финансовых и материальных ресурсов, необходимых для надлежащего выполнения этих функций и полномочий. При этом Кабинет Министров обеспечивает контроль за выполнением делегированных им функций и полномочий, несет ответственность за результаты их выполнения.

Также на украинское правительство возложена обязанность направлять, координировать и контролировать деятельность министерств и других центральных органов исполнительной власти. Интересы министерств в Кабинете Министров Украины представляют соответствующие министры Украины, интересы других центральных органов исполнительной власти — члены Кабинета Министров Украины, в сфере направления и координации которых находятся эти органы. Кабинет Министров Украины имеет право отменять акты министерств и других центральных органов исполнительной власти полностью или в отдельной части, поэтому недовольные актами министерств и ведомств могут обращаться за заступничеством в правительство.

В проекте наконец-то предпринята попытка урегулировать взаимоотношения высшего органа исполнительной власти с третьими лицами, в частности, с Президентом Украины и органами, создаваемыми при нем; с Верховным Советом Украины и его органами; с другими органами государственной власти, местного самоуправления и объединениями граждан. Распределены полномочия премьер-министра, первого вице-премьера, вице-премьеров, министров, правительственных комитетов.

ПОСТАНОВИЛ, РАСПОРЯДИЛСЯ…

На наш взгляд, следует обратить внимание на статьи проекта, регулирующие правомочность Кабинета Министров издавать нормативно-правовые акты и возможность их обжалования. В статье 52 проекта закона «О Кабинете Министров Украины» сказано, что Кабинет Министров Украины на основании и во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента издает в рамках своей компетенции постановления и распоряжения, обязательные для выполнения.

Акты Кабинета Министров Украины, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по организационно-распорядительным и другим текущим вопросам — в форме распоряжений. Кабинет Министров Украины организовывает и контролирует исполнение своих актов непосредственно или через центральные органы исполнительной власти, местные государственные администрации и прочие подведомственные ему органы.

Несколько слов следует сказать и об отмене актов Кабинета Министров. Они могут быть отменены Президентом, хотя за весь период с 1996 по 2002 год таким правом Президент воспользовался всего пару раз. Кроме того, акты Кабинета Министров в полном объеме или их отдельные положения могут быть признаны Конституционным Судом Украины неконституционными.

И, наконец, акты Кабмина или их отдельные положения могут быть обжалованы в суд в установленном законом порядке, если они нарушают права и свободы человека и гражданина и не соответствуют законам Украины или указам Президента Украины. Вроде бы и правильное положение по сути, однако по форме согласиться трудно. А как быть с актами Кабинета Министров, не нарушающими права и свободы граждан, а нарушающими права и свободы предприятий, учреждений, организаций, одним словом, — юридических лиц? Или тогда считать, что акты Кабмина нарушают не их права, а права граждан на занятие предпринимательской деятельностью? А почему, кстати, не может быть отменено постановление Кабмина, не соответствующее решению Конституционного Суда Украины или действующему международному договору? Кроме того, останется нерешенной процессуальная проблема обжалования постановлений Кабинета Министров. Так, статья 16 ХПК говорит о том, что в случае, если ответчиком будет высший или центральный орган исполнительной власти, то такой спор будет рассматривать хозяйственный суд города Киева. А сможет ли гражданин, обычное физическое лицо, непредприниматель, обратиться в хозяйственный суд города Киева? Нет, поскольку туда зеленый свет — только организациям и предпринимателям.

Отдельная статья посвящена официальному обнародованию, вступлению в силу и регистрации актов Кабинета Министров Украины.

СОЦИАЛЬНОЕ И ИНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Раздел Х законопроекта посвящен социальному и иному обеспечению членов Кабинета Министров. Согласно статье 59 проекта, такие лица имеют право на ежегодный отпуск продолжительностью сорок пять календарных дней с выплатой помощи для оздоровления в размере двойной месячной заработной платы. Каждый член Кабинета Министров Украины обеспечивается персональным служебным автомобилем с правом круглосуточного использования. В случае необходимости член Кабинета Министров обеспечивается служебным жилым помещением и связью в порядке, определенном законом.

Член Кабинета Министров Украины имеет право на внеочередное приобретение проездных билетов на все виды междугородного транспорта в пределах территории Украины. Медицинское обслуживание членов Кабинета Министров Украины и обеспечение их санаторно-курортными путевками осуществляется в «установленном порядке». Что сразу бросается в глаза, так это то, что «бывшие члены Кабинета Министров Украины пенсионного возраста обслуживаются государственными учреждениями здравоохранения и обеспечиваются санаторно-курортным лечением в порядке, определенном законодательством». Из этого следует понимать, что пожизненно?

Согласно внесенным поправкам, обеспечивается личная охрана премьер-министра Украины и, в случае необходимости, других членов Кабинета Министров Украины и членов их семей. То есть практически всех желающих. Не слишком ли много привилегий у нас в государстве, особенно на высшем уровне?

В МУТНОЙ ВОДЕ ИЛИ НА ЧИСТУЮ ВОДУ?

Самое трудное второе чтение законопроекта уже позади, осталось рассмотреть и принять его в третьем чтении. Правда, это не гарантирует того, что Президент захочет подписать соответствующий законопроект. Уж слишком это политически важный и непростой документ. Так, Президент обоснованно не согласен с тем, что члены Кабинета Министров являются политическими фигурами. А с другой стороны, он предлагает отменить возможность судебного обжалования актов правительства, апеллируя к Конституции Украины, которая якобы не предусматривает оного.

Возможно, кому-то и выгодно, чтобы правительство работало так, как получится, как надо, а не так, как это предписано законом. Только вот высший орган исполнительной власти так работать не может и не должен. По нашему мнению, принятие данного законопроекта позволит ввести деятельность Кабинета Министров в более или менее понятные законодательные рамки и, как следствие, обеспечить стабильность и прогнозируемость в работе правительства, без чего не могут быть реализованы внутренние и внешние задачи государства.