В ноябре 2001 года Верховный Совет Украины принял в первом чтении проект закона «О международных договорах Украины». Трудно переоценить значимость данного законопроекта, развивающего положения Конституции Украины касательно места международных договоров в системе национального права, особенно на фоне стремления Украины строго придерживаться такого основополагающего принципа международного права, как принцип pacta sunt servanda.

Важность рассматриваемого проекта закона обусловлена еще и тем, что ввиду несовершенства статьи 9 Конституции от него ожидалось исправление некоторых недостатков данной статьи в плане более четкого и последовательного определения места договоров Украины в системе ее национального права.

К сожалению, проект в его нынешнем виде пока не оправдывает возлагавшихся на него ожиданий.

Пожалуй, главным концептуальным недостатком представленного проекта является не вполне четкое представление его разработчиков о самой сути международного договора как гибкого инструмента международно-правового регулирования быстро меняющихся и далеко не всегда предсказуемых международных отношений.

САМОЕ ГЛАВНОЕ — ПРАВИЛЬНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Возьмем для начала определение международного договора, сформулированное в проекте.

Так, согласно этому определению, международный договор Украины — это «заключенный в письменной форме межгосударственный (от имени Украины), межправительственный (от имени правительства Украины) договор с иностранным государством (государствами), с правительством (правительствами) иностранного государства (государств) и с международной организацией (организациями), а также межведомственный международный договор, регулируемый международным правом, независимо от того, содержится договор в одном или нескольких связанных между собой документах, и независимо от его конкретного наименования и формы заключения (договор, соглашение, конвенция, решение, пакт, протокол и т. д.)».

Сразу бросается в глаза, что это определение слишком громоздко по сравнению с родовым определением международного договора, содержащимся в статье 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года.

Более емкое определение международного договора закреплено в статье 2 (а) Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» 1995 года, согласно которой международный договор РФ означает «международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) или с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или нескольких взаимосвязанных документах, а также независимо от его конкретного наименования».

В то же время даже эта формулировка Закона РФ не является совершенной, поскольку не учитывает некоторые современные тенденции развития права международных договоров, касающихся, в частности, упрощения их формы.

Речь идет о той категории международных договоров, которые заключаются не в письменной, а в устной, или даже в электронной форме.

«ЭЛЕКТРОННЫЕ» И УСТНЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ

Дело в том, что хотя сама Венская конвенция 1969 года регулирует только договоры, заключенные в письменной форме, в современной договорной практике нет серьезных препятствий к тому, чтобы международный договор мог содержаться в телеграмме, телексе, факсе, электронном сообщении либо мог быть заключен с помощью обмена такими сообщениями.

Приведем лишь несколько примеров из относительно недавней практики межгосударственных отношений.

Так, в сентябре 1998 года состоялось подписание совместного коммюнике об электронной коммерции президентом США и ирландским премьер-министром посредством электронной цифровой подписи. И хотя данное коммюнике не являлось международным договором, тем не менее в будущем вполне можно предвидеть появление «электронных» международных договоров.

Примером международного договора в устной форме является соглашение, заключенное во время телефонного разговора в 1992 году между датским и финским премьер-министрами относительно строительства датского моста, во время которого Финляндия приняла на себя обязательства в обмен на плату со стороны Дании прекратить рассмотрение спора в Международном суде ООН. Это соглашение является полноценным международным договором, несмотря на отсутствие письменной формы.

Нецелесообразно также оставлять вне нормативной регламентации рассматриваемого законопроекта Украины и те международные соглашения, которые могут быть заключены Украиной с другими субъектами международного права помимо государств и межправительственных организаций.

Интересно отметить, что действующий Закон Украины «О международных договорах Украины» не содержит определения договора, что, в общем-то, имеет некоторый смысл, поскольку дать такое определение довольно сложно и лучше воспользоваться родовым понятием международного договора, содержащимся в Венской конвенции.

ДОГОВОРЫ ЗАКЛЮЧАЮТСЯ НЕ НА НЕБЕСАХ

Говоря о международном договоре, важно всегда иметь в виду, что это по своей природе весьма гибкий инструмент дипломатии, чья форма должна оперативно реагировать на повышенную динамику межгосударственных взаимоотношений.

Истории дипломатии известны примеры того, когда главы государств, пренебрегая формальной стороной, вынуждены были в исключительно сжатые сроки заключать договоры буквально на взлетной полосе (соглашение между Францией и Великобританией 1956 года по поводу ситуации вокруг Суэцкого канала), либо даже на обратной стороне почтовой открытки (соглашение, заключенное Маргарет Тэтчер с премьер-министром Шри-Ланки).

По этой причине закон Украины о международных договорах должен включать в себя положение, согласно которому этот закон применяется mutatis mutandis к договорам Украины, заключенным не в письменной форме.

Следует также подчеркнуть, что нельзя признать вполне удовлетворительными и некоторые другие определения, содержащиеся в проекте закона, например, такие, как «заключение международного договора Украины», «полномочия», «подписание» и «прекращение».

В принципе, такого рода определения должны максимально соответствовать дефинициям, закрепленным в Венской конвенции, чтобы не вносить путаницу в единую международно-правовую терминологию.

Думается, что иногда бывает лучше воздержаться от создания дефиниций тех явлений правовой жизни, которые не всегда поддаются такому определению, поскольку, как отмечали римские юристы, «всякое определение опасно, т. к. содержит слишком мало для того, чтобы его нельзя было опровергнуть».

ПОДРОБНО О ПОДРОБНОМ

Не может не вызвать удивления и чрезмерная детализация требований, предъявляемых проектом закона к предложениям относительно заключения международных договоров (статья 40), ратификации договора (статья 9) и утверждения (принятия) договора (статья 12).

Так, например, перечень документов к предложению о заключении договора включает семь пунктов, вплоть до необходимости представить некоторые из этих документов «на электронном носителе (компьютерные файлы)».

Думается, что подобная бюрократическая детализация является излишней, поскольку в экстремальных внешнеполитических ситуациях при заключении договора с участием Украины может возникнуть необходимость пренебречь такого рода формальностями в целях скорейшего заключения договора. В любом случае гораздо целесообразнее включить упомянутый перечень документов в ведомственную инструкцию, а не в текст самого закона.

Представляется, мягко говоря, довольно необычным положение проекта о том, что «Президент Украины или по его поручению Кабинет Министров Украины определяет орган (органы) государственной власти или назначает лицо (лиц), непосредственно ответственных за исполнение действующего международного договора Украины» (статья 16).

По логике этой статьи выходит, что можно найти какого-нибудь «стрелочника» и сделать его «непосредственно ответственным» за исполнение международного договора, возлагающего международно-правовые обязательства на государство в целом. Непонятно только, какую именно ответственность будет нести такой «стрелочник» в случае невыполнения договора.

Однако наибольшие проблемы анализируемого проекта связаны со статьей 20 (Действие международных договоров Украины на территории Украины).

Эта статья представляет собой механическое (если не сказать эклектическое) соединение положений статьи 9 Конституции и статьи 17 ныне действующего Закона.

Если в статье 20 (1) проекта речь идет о международных договорах, «согласие на обязательность которых дано Верховным Советом Украины», то в части 2 этой же статьи говорится только о договорах, ратифицированных Верховным Советом.

Поскольку в статье 8 проекта предусматривается, что «согласие на обязательность для Украины международного договора предоставляется путем ратификации международного договора или присоединением к нему», то можно прийти к логическому выводу, что в случае коллизии с внутренним законодательством Украины приоритет будут иметь только те договоры Украины, которые были ратифицированы Верховным Советом. Тем самым статус договоров, к которым Украина присоединилась и которые не нуждаются в ратификации парламентом, остается неясным.

В этой связи разработчикам проекта следует напомнить положение статьи 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, в которой закреплен принцип pacta sunt servanda, согласно которому «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно соблюдаться».

Последовательное проведение в жизнь данного принципа означает, что Украина должна соблюдать не только договоры, подлежащие ратификации Верховным Советом (в основном это межгосударственные договоры), но и все остальные виды международных договоров, в том числе межправительственные и межведомственные.

СОВЕТЫ НЕРАВНОДУШНОГО

По-видимому, одной из главных задач разработчиков проекта, с которой они так и не справились, должно было стать четкое определение места межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров в иерархии внутренних источников украинского права с учетом того обстоятельства, что все это виды международного договора, на которые распространяется действие принципа pacta sunt servanda.

В связи с вышеизложенным можно предложить следующую формулировку статьи 20 проекта:

«1. Ратифицированные, вступившие для Украины в силу и должным образом обнародованные международные договоры являются частью законодательства Украины и применяются в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства.

2. Межправительственные и межведомственные международные договоры Украины обладают такой же юридической силой, как и соответствующие нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины или министерства (ведомства).

3. Если ратифицированный, вступивший в силу для Украины и должным образом обнародованный международный договор содержит иное правило, чем предусмотренное в законе Украины, то применяется правило международного договора.

Если вступивший в силу для Украины и должным образом обнародованный межправительственный международный договор содержит иное правило, чем соответствующий нормативно-правовой акт Кабинета Министров Украины, то применяется правило международного договора.

Если вступивший в силу для Украины и должным образом обнародованный межведомственный международный договор содержит иное правило, чем соответствующий нормативно-правовой акт заключившего его министерства (ведомства), то применяется правило международного договора».

Помимо вышеупомянутых замечаний принципиального характера, в законопроекте встречается и целый ряд других досадных огрехов редакционного плана либо довольно туманных формулировок, лишенных конкретного юридического содержания.

Если же говорить о проекте закона в целом, то, по нашему мнению, на сегодняшний день он хуже, чем действующий закон, и гораздо хуже, чем российский закон о международных договорах.

Главной причиной такого положения, по нашему убеждению, является не только недостаточный профессиональный уровень разработчиков законопроекта, но главным образом консерватизм мышления и отсутствие перспективного видения современных тенденций развития права международных договоров.