Признание и исполнение требований международных договоров на территории отдельного государства — признак его правовой толерантности, готовности поддерживать дружественные международные отношения с другими странами. Но поскольку международно-правовые обязательства всегда выступают ограничителем национального суверенитета, то к вопросу признания и исполнения международных обязательств государство должно подходить сдержанно и аккуратно.

В подавляющем большинстве стран вопросы заключения международных договоров, их ратификации, применения и прочие являются предметом регулирования отдельного закона о международных договорах. Такой закон был принят и на Украине. Речь идет о Законе «О международных договорах Украины» от 22 декабря 1993 года № 3767-XII, установившем порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров Украины с целью надлежащего обеспечения национальных интересов, осуществления целей и принципов внешней политики Украины, закрепленных в Конституции Украины, а также о Законе «О действии международных договоров на территории Украины» от 10 декабря 1991 года № 1953-ХII.

ВЕЛЕНИЕ ВРЕМЕНИ

Однако время идет, и, как всякий другой закон, Закон «О международных договорах Украины» начал стареть, все больше стали проявляться его недостатки. Чего только стоит Решение Конституционного Суда Украины от 12 июля 2000 года

№ 9-рп/2000, поставившее под сомнение действие большинства неконституционно ратифицированных международных договоров Украины.

И это далеко не все. Огромной проблемой до сих пор остается применение украинскими органами власти, особенно судами, норм международного права. С большим сожалением приходится констатировать, что определение статьей 9 Конституции Украины действующих международных договоров, согласие на обязательность которых предоставлено Верховным Советом Украины, частью национального законодательства, еще не означает их автоматического применения украинскими государственными структурами. Причин и объяснений тому может быть множество, однако факт остается фактом: о реальном действии международного права на Украине можно говорить с о-о-чень большой натяжкой.

Поэтому логичной стала разработка нового проекта закона «О международных договорах Украины», который позволил бы решить вышеуказанные проблемы, а также исключить возможность появления новых. Такой закон разработали, над ним трудились самые разные специалисты, у каждого из которых было свое видение будущего международного права Украины. И вот 7 марта с. г. депутаты таки «дожали» данный проект и без обсуждения приняли его сначала во втором, а потом — и в третьем чтении.

Если оценивать данный законопроект в целом, то он, без сомнения, улучшает правовое регулирование вопроса порядка заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Украины. В нем, в частности, нашли свое отражение такие новые вопросы, как приостановление и прекращение действия международных договоров Украины, определение основных терминов, употребляемых в законе, регистрация действующих международных договоров Украины в Министерстве иностранных дел, а также включение их в Единый государственный реестр нормативных актов Украины и др.

Несмотря на это, Президент Украины не дал зеленый свет этому закону и вернул его в парламент, указав на его недостатки.

ОРГАНИЗАЦИИ — НЕ В СЧЕТ?

Существенное замечание Президента относится к определению международного договора. Согласно абзацу второму статьи 2 принятого закона, международным договором Украины признается заключенный с иностранным государством или другим субъектом международного права межгосударственный, межправительственный и межведомственный договор, регулируемый международным правом, независимо от того, содержится договор в одном или в нескольких связанных между собой документах, и независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, пакт, протокол и т. п.). В то же время статья 3 этого же закона содержит исчерпывающий перечень видов международных договоров Украины: межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры. Однако как в таком случае поступить с договорами, которые Украина заключила, например, с международными финансовыми организациями, в том числе с МВФ, ЕБРР и пр.? Ведь эти договоры не подпадают под определения, данные в законе. Получается, что из числа международных договоров новым законом вычеркнуты те договоры, которые Украина заключила с международными организациями. А международные организации признаются субъектами международного права, в том числе и на уровне Устава ООН.

Учитывая ряд положений нового закона, можно прийти к выводу о том, что он не будет применяться к отношениям, возникающим относительно договоров, заключенных Украиной с международными организациями. Поэтому Леонид Кучма не согласился «с созданием такого искусственного пробела в правовом регулировании».

Для того чтобы исправить ситуацию, предлагается перечень договоров (межгосударственные, межправительственные и межведомственные) просто исключить, а также внести соответствующие изменения в терминологию других положений Закона.

НЕ ТА ТЕРМИНОЛОГИЯ

Если уж мы заговорили о терминологии, то в статье 2 принятого закона содержатся определения терминов, употребляемых в законе (международный договор Украины, заключение международного договора, полномочия, подписание, ратификация, утверждение, принятие, присоединение, заявление, депозитарий, прекращение действия международного договора и пр.). Однако к такой инициативе депутатов Президент отнесся крайне негативно.

По мнению главы государства, некоторые из этих определений вызывают возражения, поскольку «они не соответствуют общепризнанной в праве международных договоров терминологии». Такое несоответствие, по мнению Президента, может привести к отрицательным практическим последствиям (неоднозначное понимание положений международных договоров Украины, возникновение споров относительно их положений и т. п.).

Например, согласно абзацу седьмому статьи 2 закона, заявлением признается односторонний акт, которым стороны международного договора высказывают свое толкование или понимание его положений и из которого для них не вытекают международно-правовые следствия. В международном праве четко разграничиваются понятия «заявление» и «заявление о толковании». А статья 2 закона эти понятия смешивает — приведенное определение термина «заявление» фактически является определением термина «заявление о толковании», с чем нельзя согласиться.

Согласно упоминавшейся статье 2 закона, заключением международного договора Украины признаются действия по подготовке текста международного договора, его принятию, подписанию международного договора и предоставлению согласия на его обязательность для Украины. Установление же аутентичности текста договора к действиям по заключению международных договоров не отнесено, что также не соответствует Венской конвенции о праве международных договоров и существующей в мировой практике процедуре заключения международных договоров.

ИНТЕРЕСНЫЕ МОМЕНТЫ

Президент также отмечает в качестве недостатка закона то, что он не решил на правовом уровне вопрос правопреемства Украины. Процесс подтверждения правопреемства Украины относительно международных договоров бывшего Союза ССР длится до сих пор. Это и диктует необходимость решить вопрос о предоставлении согласия Украины на обязательность для нее международного договора в форме правопреемства. С учетом изложенного, предлагается дополнить закон положениями о правопреемстве относительно международных договоров с учетом норм Венской конвенции о правопреемстве государств договоров 1978 года.

Еще одно немаловажное предложение Президента касается вопроса ратификации международных договоров Украины. Согласно части 1 статьи 9 принятого закона, такая ратификация осуществляется Верховным Советом Украины путем принятия закона о ратификации, который подписывается главой парламента и безотлагательно направляется главе государства. Из закона следует, что текст международного договора подается в предложениях как отдельный от проекта закона о ратификации международного договора Украины самостоятельный документ.

Президент более чем правильно указал, что восьмилетняя практика выполнения действующего ныне Закона Украины «О международных договорах Украины» засвидетельствовала чрезвычайную актуальность вопроса признания текста договора неотъемлемой частью закона о его ратификации. Именно такой подход разрешит обеспечить неуклонное выполнение части 1 статьи 9 Конституции Украины, согласно которой действующие международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховным Советом Украины, являются частью национального законодательства. Это же касается и положений статьи 13 закона относительно принятия закона о присоединении к международному договору, закона о принятии международного договора, относительно представления соответствующих предложений. Поэтому Президент предлагает закрепить порядок, согласно которому ратификация международных договоров Украины будет осуществляться путем принятия закона о ратификации, причем неотъемлемой его частью будет текст самого международного договора. Может показаться странным, однако до сих пор таких правил не было.

И еще. Президент предлагает отменить норму закона, предоставляющую Министерству иностранных дел Украины право по запросу органов, применяющих международные договора Украины, предоставлять информацию по вопросам, возникающим в связи с выполнением международных договоров Украины. Президент утверждает, что МИД Украины имеет в своем распоряжении только информацию общего характера относительно соответствующего международного договоры Украины (например, об изменении количества участников договора, вступлении в силу договора и т. п.), а не информацию, касающуюся особенностей выполнения конкретных международных договоров. Однако получается, что, предлагая отменить данную норму закона, Президент одновременно выступает за внутреннеполитическую закрытость Украины для международных организаций, которым ввиду низкого уровня соблюдения на Украине требований международных договоров подобная информация предоставляться не будет.

ТОЛЬКО ЛИ В ЗАКОНЕ ДЕЛО?

У Президента есть еще целый ряд принципиальных и важных замечаний к принятому закону «О международных договорах Украины». Однако мы покривим душой, если скажем, что все замечания и предложения Президента к закону правильны и справедливы.

Нет, определенная часть замечаний упирается в проблему разграничения полномочий парламента, исполнительной власти и президента. Леонид Кучма считает неконституционными положения нового закона, касающиеся полномочий Верховного Совета осуществлять парламентский контроль за исполнением этого принятого закона и международных договоров Украины. Согласно закону, парламентский контроль за исполнением данного закона может осуществляться путем:

— заслушивания отчетов Кабинета Министров, МИДа, иных центральных органов исполнительной власти о состоянии исполнения данного закона и соответствующих международных договоров Украины;

— проведения парламентских слушаний по данным вопросам;

— осуществления контроля над расходами государственного бюджета с помощью Счетной палаты, а соблюдение прав человека — с помощью Уполномоченного по правам человека.

Полагая, что полномочия парламента определены сугубо Конституцией, Президент предлагает исключить соответствующие положения закона.

Президента также не устраивает то, что статья 9 вменяет ему и Кабинету Министров в обязанность по требованию Верховного Совета или его комитетов в определенные ими сроки предоставлять дополнительную информацию, касающуюся проектов закона о ратификации международного договора Украины. Ну и в качестве формальных мотивов Президент ссылается на нечеткость употребляемой терминологии, где таковая, по сути, применяется правильно.

КСТАТИ

Согласно заключительным положениям принятого закона «О международных договорах Украины», Кабинет Министров в течение трех месяцев должен обеспечить издание «Собрания действующих международных договоров Украины». Хотелось бы посмотреть на это уникальное издание, а также на то, удастся ли Кабмину за три месяца выяснить, какие договоры для Украины действуют, а какие нет, найти на это издание соответствующие источники финансирования. К сожалению, в законе не указано, каким должен быть тираж «Собрания» и поступит ли оно в продажу вообще.