В

елика Палата Верховного Суду, розглянувши 30 вересня 2020 року в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом гр­на Р. до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) — про визнання протиправними дій та скасування рішення, за апеляційною скаргою гр­на Р. на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року, установила таке.

Рух справи

1. У жовтні 2018 року гр­н Р. звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:

— визнати протиправними дії ВККС щодо здійснення оцінювання гр­на Р. на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання за критеріями професійної етики та доброчесності;

— зобов’язати ВККС завершити оцінювання гр­на Р. на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання за критеріями професійної етики та доброчесності;

— визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 28 вересня 2018 року № 1770/ко­18.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що вважає протиправними дії ВККС щодо виставлення оцінок за показниками кваліфікаційного оцінювання, окрім оцінок, здобутих за результатами іспиту, а рішення Комісії, прийняте на підставі оцінювання, вважає таким, що підлягає скасуванню.

На думку позивача, оцінювання відповідності судді займаній посаді відбувається не на підставі закону, а проведення будь­якого оцінювання судді з подальшим можливим звільненням з посади не відповідає європейським стандартам, тому дії, вчинені суб’єктом владних повноважень на проведення такого оцінювання, є протиправними.

3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року провадження в цій справі закрите щодо позовних вимог про скасування рішення ВККС від 28 вересня 2018 року № 1770/ко­18 у частині вирішення питання про внесення до Вищої ради правосуддя подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­на Р.
4. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року гр­ну Р. відмовлено в задоволенні позовних вимог.
5. Не погодившись із таким рішенням, гр­н Р. подав апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення є незаконним, необґрунтованим та прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. В апеляційній скарзі гр­н Р. просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 листопада 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою гр­на Р. на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року та призначила справу до розгляду в судовому засіданні.
7. 18 грудня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від ВККС надійшов відзив, у якому вона просить апеляційну скаргу гр­на Р. залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції — без змін.
8. 22 вересня 2020 року від гр­на Р. надійшли додаткові пояснення до апеляційної скарги, в яких він з посиланням на відповідну практику Великої Палати Верховного Суду, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року, а провадження у справі закрити.
9. Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату та час розгляду справи, у судове засідання не з’явилися. 30 вересня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від гр­на Р. надійшло клопотання про розгляд справи без його участі.

Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин

10. Указом Президента України від 20 квітня 2011 року № 488/2011 «Про призначення суддів» гр­на Р. призначено суддею Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області строком на п’ять років.
11. Відповідно до наказу Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 13 травня 2011 року № *** гр­на Р. зараховано до штату цього суду на посаду судді з 13 травня 2011 року.
12. Рішенням ВККС від 20 жовтня 2017 року № 106/зп­17 призначене кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді за списком згідно з додатком 1; установлено черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання: перший етап — складення іспиту, другий етап — дослідження досьє та проведення співбесіди. Згідно з додатком 1 гр­н Р. включений до списку суддів, стосовно яких рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року призначене проведення кваліфікаційного оцінювання.
13. Рішенням ВККС від 29 березня 2018 року № 64/зп­18 затверджено кодовані результати складеного суддями 6 березня 2018 року анонімного письмового тестування та кодовані результати виконаного суддями цього ж дня практичного завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів, згідно з якими позивач за результатом анонімного письмового тестування набрав 65,25 бала, а за виконання практичного завдання — 68,5 бала. На етапі складення іспиту суддя загалом набрав 133,75 бала.
14. Гр­н Р. пройшов тестування особистих морально­психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
15. Рішенням Комісії від 29 березня 2018 року № 64/зп­18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 6 березня 2018 року, зокрема судді Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­на Р., якого також допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
16. Комісією проведено співбесіду із суддею, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.
17. Так, за критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) позивач набрав 321,75 бала, за критерієм професійної етики — 135 балів, за критерієм доброчесності — 125 балів.
18. За результатами кваліфікаційного оцінювання суддя Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­н Р. набрав 581,75 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
19. Ураховуючи викладене, Комісія дійшла висновку про невідповідність судді Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­на Р. займаній посаді та прийняла оскаржуване рішення від 28 вересня 2018 року № 1770/ко­18, яким вирішила:

— визнати, що суддя Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­н Р. за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 581,75 бала;

— визнати суддю Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­на Р. таким, що не відповідає займаній посаді;

— внести до Вищої ради правосуддя подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­на Р.

20. Вважаючи рішення ВККС від 28 вересня 2018 року № 1770/ко­18 протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Оцінка суду першої інстанції

21. Відмовляючи гр­ну Р. у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що оскаржуване рішення Комісії від 28 вересня 2018 року № 1770/ко­18 в частині визначення результатів кваліфікаційного оцінювання гр­на Р. та висновків про відповідність його займаній посаді відповідає критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України, прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, є обґрунтованим та пропорційним.

Кваліфікаційне оцінювання проводив повноважний склад членів ВККС, рішення підписали всі члени ВККС, які брали участь у кваліфікаційному оцінюванні і брали участь у його ухваленні, рішення містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

22. При цьому суд першої інстанції зауважив, що оскільки набрана позивачем кількість балів є меншою за 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв, то висновок ВККС про невідповідність судді Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області гр­на Р. займаній посаді є таким, що відповідає вимогам закону.
23. Водночас, надаючи оцінку доводам гр­на Р. про відсутність підстав для проведення кваліфікаційного оцінювання, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що не вбачає протиправності в діях ВККС щодо здійснення оцінювання гр­на Р. на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання за критеріями професійної етики та доброчесності. Мета, процедура та правові наслідки кваліфікаційного оцінювання суддів чітко визначені та врегульовані Конституцією України, Законами України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402­VІІІ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі — Закон № 1402­VІІІ) та «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798­VIII. Положення цих законів, що регулюють спірні правовідносини, є зрозумілими, точними і передбачуваними.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

24. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року гр­н Р. зазначає, що воно прийняте з непов­ним з’ясуванням обставин справи, порушенням норм матеріального та процесуального права.
25. Гр­н Р. звертає увагу на те, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення дійшов помилкового висновку про вмотивованість рішення ВККС від 28 вересня 2018 року № 1770/ко­18.
26. Зокрема, гр­н Р. зауважує, що вказане рішення ВККС, окрім посилання на визначені законом підстави проведення кваліфікаційного оцінювання суддів загалом, а також відомостей про суму балів, які позивач набрав за кожним з критеріїв із зазначенням засобів установлення показників відповідності цим критеріям, не містить жодних мотивів, за яких відповідач дійшов висновку про невідповідність гр­на Р. займаній посаді судді. Мотивувальна частина оскаржуваного рішення ВККС фактично зводиться до констатації відповідачем балів, набраних позивачем за критеріями кваліфікаційного оцінювання, без наведення обґрунтування їх розмірів чи причин виставлення.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

27. Заслухавши суддю­доповідача та пояснення сторін, перевіривши матеріали справи, доводи наведені в апеляційній скарзі й у відзиві на неї, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про часткове задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.

Релевантні джерела права

28. Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Відповідно до підпункту 4 пункту 16¹ розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п’ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
30. Пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402­VIII встановлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п’ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя (ВРП) на підставі подання відповідної колегії ВККС.
31. Відповідно до частин 1 та 2 статті 83 Закону № 1402­VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.
32. Пунктом 2 частини 4 статті 83 Закону № 1402­VIII установлено, що підставою для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення Комісії про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.
33. Згідно із частиною 5 статті 83 Закону № 1402­VIII Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджується ВККС.
34. На виконання вимог Закону № 1402­VІІІ Комісія рішенням від 3 листопада 2016 року затвердила Положення № 143/зп­16, а рішенням від 4 листопада 2016 року № 144/зп­16 — Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання (Порядок).
35. Згідно з пунктом 34 розділу ІІІ Положення № 143/зп­16 рішення Комісії, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, складається зі вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин. Зокрема, у мотивувальній частині рішення зазначаються отримані суддею (кандидатом на посаду судді) бали з оцінювання відповідних критеріїв, відомості про загальну кількість балів за результатами кваліфікаційного оцінювання, посилання на визначені Законом № 1402­VІІІ підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків. За наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина має містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді або чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.
36. Пунктами 10 та 11 розділу V Положення № 143/зп­16 встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження відповідності зай­маній посаді Комісія ухвалює одне з таких рішень: про відповідність займаній посаді судді; про невідповідність займаній посаді судді.

Рішення про підтвердження відповідності судді зай­маній посаді ухвалюється у разі отримання суддею мінімально допустимого і більшого бала за результатами іспиту, а також більше 67 відсотків від суми максимального можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв за умови отримання за кожен із критеріїв бала, більшого за 0.

37. Відповідно до частин 2 і 3 статті 88 Закону № 1402­VІІІ суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.
38. Згідно з частиною 3 статті 88 Закону № 1402­VIII рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:

1) склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити;

2) рішення не підписане будь­ким зі складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання;

3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання — якщо було ухвалене рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання;

4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

Щодо суті спору

39. Аналіз наведених норм свідчить про те, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
40. При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
41. Водночас за змістом статей 1, 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798­VIII (Закон № 1798­VIII) прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
42. Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар’єри судді, є обов’язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
43. Водночас за нормами Закону № 1402­VIII (стаття 88) рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, суддя (кандидат на посаду судді) має право оскаржити до адміністративного суду.
44. При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
45. З огляду на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
46. Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об’єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов’язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
47. ВРП може ухвалити рішення про відмову у задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
48. Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду вважає, що передбачене частиною 1 статті 88 Закону № 1402­VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
49. Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18.
50. Враховуючи концепцію належного врядування, зміст якої, зокрема, розкритий у практиці Європейського суду з прав людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому на них покладено обов’язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
51. З урахуванням послідовності (стадійності) прий­няття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
52. Під час розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду установлено, що рішенням ВРП від 19 грудня 2019 року № 3551/0/15­19 відмовлено у задоволенні подання ВККС про звільнення гр­на Р. з посади судді Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області на підставі підпункту 4 пункту 16¹ розділу XV «Перехідні положення» Конституції України через невмотивованість рішення Комісії від 28 вересня 2018 року № 1770/ко­18.
53. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у широкому розумінні у світлі частини 3 статті 124 Конституції України, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

54. Згідно з частиною 1 статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку із закриттям провадження у справі з підстав, установлених статтею 238 цього Кодексу.
55. З огляду на те, що рішенням ВРП відмовлено у задоволенні подання про звільнення судді гр­на Р. з посади, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги гр­на Р. та скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року і закриття провадження у цій справі.
56. Водночас Велика Палата Верховного Суду при вирішенні цієї справи не враховує додаткові пояснення гр­на Р. до апеляційної скарги, які надійшли 22 вересня 2020 року, оскільки на порушення вимог частини 2 статті 303 КАС України позивачем не надано доказів надсилання копій зазначених пояснень іншим учасникам справи.

Керуючись статтями 243, 311, 315, 319, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду постановила:

1. Апеляційну скаргу гр­на Р. задовольнити частково.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року скасувати.
3. Провадження у справі за позовом гр­на Р. до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій та скасування рішення — закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

(Постанова Верховного Суду від 30 вересня 2020 року. Справа № 9901/852/18. Суддя­доповідач — Анцупова Т.О. Судді — Антонюк Н.О., Британчук В.В., Власов Ю.Л., Гриців М.І., Єленіна Ж.М., Золотніков О.С., Кібенко О.Р., Князєв В.С., Лобойко Л.М., Прокопенко О.Б., Пророк В.В., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Ткачук О.С., Уркевич В.Ю., Яновська О.Г.)