Ірина ГОНЧАР

«Судовий вісник»

Питання про неконституційність окремих положень Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» (Закон про НАБУ), так само як і відповідь щодо відповідності Основному Закону президентських повноважень щодо кадрового забезпечення функціонування цього правоохоронного органу, було закономірним. Так, ще 28 серпня 2020 року Конституційний Суд України (КСУ) рішенням № 9­р/2020 визнав неконституційним Указ Президента України «Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України» з підстав відсутності у глави держави конституційного повноваження щодо призначення керівників органів виконавчої влади. Це, на думку КСУ, становило втручання у розподіл влад та порушувало їх баланс.

Так, висновок, зроблений у рішенні № 11­р/2020, був прогнозованим.

За рішенням КСУ з 16 грудня 2020 року глава держави втратить право виконувати повноваження, що пов’язані з діяльністю Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), оскільки КСУ відтермінував втрату чинності неконституційними нормами на три місяці, надавши парламенту можливість виправити положення Закону про НАБУ. Тож неконституційними визнані положення:

— частини 2 статті 1 щодо надання Президенту України повноважень утворювати НАБУ;

— частини 1 статті 6, абзацу 2 частини 9 статті 7 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади директора НАБУ;

— пункту 1 частини 3 статті 7 щодо надання Президенту України повноважень визначати трьох осіб до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посади директора НАБУ;

— другого речення абзацу 2 частини 6 статті 26 щодо надання Президенту України повноважень визначати одного члена комісії зовнішнього контролю;

— частини 2 статті 31 щодо надання Президенту України повноважень затверджувати Положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування.

Ухвалюючи таке рішення, КСУ не заперечив, що саме Президент України є гарантом національної безпеки, а лише звів усе до того, що оскільки НАБУ є «державним правоохоронним органом» (це твердження абзацу 1 частини 1 статті 1 Закону про НАБУ також оспорювалося, проте КСУ закрив провадження у цій частині), тобто органом виконавчої влади, то глава держави, який не належить до цієї гілки влади, не може реалізувати жодних кад­рових повноважень щодо НАБУ.

«З огляду на те, що Національне антикорупційне бюро України має ознаки органу виконавчої влади, а з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення від 28 серпня 2020 року № 9­р/2020 будь­які зміни до Закону не вносилися, оспорювані положення Закону, в яких закріплене повноваження Президента України щодо утворення цього органу правопорядку, призначення його директора та вирішення інших питань, пов’язаних із функціонуванням Національного антикорупційного бюро України, уможливлюють втручання в компетенцію Кабінету Міністрів України.

Конституційний Суд України вважає, що зазначені приписи Закону спричиняють порушення балансу в системі функціонування державної влади (системи стримувань і противаг) та, як наслідок, призводять до послаблення конституційних гарантій забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також до негативного впливу на стабільність конституційного ладу» — відзначає КСУ у своєму рішенні.

Дивитися ширше

Проте з таким рішенням більшості від складу КСУ не погодилося принаймні двоє суддів, які виклали свої окремі думки з цього питання.

Так, Віктор Колісник зауважив, що попри те, що повноваження з призначення директора НАБУ дійсно, на його думку, не притаманні главі держави, достатніх підстав для висновку щодо неконституційності призначення Президентом України членів конкурсної комісії, комісії зовнішнього контролю та затвердження Положення про раду громадського контролю при НАБУ у КСУ не було. Так, на думку судді, такі повноваження не можуть вважатися втручанням у компетенцію уряду як вищого органу в системі органів виконавчої влади, а навпаки, забезпечують баланс системи стримувань і противаг. Вони, як зазначено в окремій думці, випливають із статусу Президента України як глави держави та гаранта державного суверенітету, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Суддя нагадав колегам про доктрину «прихованих повноважень» — які не виписано безпосередньо в жодному акті, зокрема Конституції України, але які розуміються як такі, що вчинені на реалізацію інших функцій. Ця доктрина походить із США і означає, що у глави держави можуть бути повноваження, які не прописані дослівно і однозначно, проте випливають з його функцій у сфері оборони, зокрема в умовах агресії проти держави.

Пан Колісник також нагадав, що нині, за Конституцією, глава держави є ще й гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття членства в ЄС та НАТО, що неможливо без зниження рівня корупції в країні. Так, певні кадрові рішення щодо діяльності НАБУ як головного антикорупційного органу, якими наділений був Президент України Законом про НАБУ, логічно випливають із цієї функції лідера країни.

Власне, за новою логікою КСУ, як можна прочитати між рядків окремої думки пана Колісника, у Президента України не повинно бути жодних повноважень, адже він не належить до жодної з гілок влади. Чи, може, навпаки — у нього повинні бути будь­які повноваження, які прямо слідують з його статусу як гаранта і найвищої посадової особи у країні?

Тож суддя Віктор Колісник вважає, що КСУ у цій справі використав надто спрощений і формальний підхід, для дачі відповіді на дуже глобальне і системне питання. У цьому співзвучна йому і окрема думка Василя Лемака, який вважає, що, власне, і призначення директора НАБУ не було виходом глави держави за межі його конституційних функцій.

Пан Лемак звертає увагу колег, що насправді ключовим було питання правильного розуміння обсягу конституційних повноважень глави держави. Він закликає колег усе ж таки визначитися, що не тільки те, що прямо записано у статті 106 Конституції України, може вчиняти Президент. Тоді чимало його рішень були б неконституційними (з одного боку), а з іншого — він не міг би ефективно виконувати свої функції як Президента, глави держави, гаранта прав і свобод, безпеки та територіальної цілісності, суверенітету тощо.

Саме з цих функцій слідує ще раніше підтверджене КСУ право президента розв’язувати будь­які загальнодержавні та локальні проблеми шляхом ухвалення рішень, а у критичних ситуаціях напряму втручатися задля усунення будь­якої загрози для держави чи її громадян.

Що стосується позиції КСУ стосовно відсутності повноважень глави держави у сфері виконавчої влади, пан Лемак нагадав, що за статтею 113 Основного Закону Кабінет Міністрів України визначено найвищим органом виконавчої влади, однак при цьому цей найвищий орган є відповідальним перед Президентом України. Тобто, не належачи до жодної з гілок влади, Президент може мати вплив на кожну з них. Уряд керується указами Президента України, забезпечує виконання рішень глави держави, а Президент може зупинити дію акта КМУ. Ба більше, саме Президент України призначає керівників обласних та районних державних адміністрацій, які є «керівниками» виконавчої влади на місцях, тобто у Президента є прямі підстави для певного втручання у виконавчу владу. І там, де функції уряду і президента перетинаються, саме президентські рішення мають пріоритет (там, де глава держави визначає стратегію, уряд забезпечує вжиття заходів).

Тож навіть висновок про те, що НАБУ є органом виконавчої влади, на думку пана Лемака, не дає права для автоматичного визначення, що цей орган належить до сфери компетенції КМУ, а не Президента України.

На думку Василя Лемака, сама по собі постановка питання про звуження обсягу конституційних повноважень Президента України та парламенту в сфері національної безпеки (до якої належить і боротьба з корупцією) може завдати шкоди спроможності української держави до захисту її державного суверенітету та територіальної цілісності в умовах протистояння агресії Російської Федерації, окупації нею частини території України. Захист суверенітету і територіальної цілісності, наголошує суддя, статтею 17 Конституції України визначено найголовнішим завданням держави і справою всього українського народу, отже, на його думку, ніщо в тексті Основного Закону не може (не повинно) бути витлумачене таким чином, щоб послаблювати позиції держави у цій сфері.