Для нашего общества стало уже почти обычным состояние перманентного пребывания в разноуровневых избирательных процессах, сменяющих друг друга.

Исследование правового регулирования политической рекламы было выбрано нами, потому что еще «свежими» являются воспоминания о недавних президентских выборах и знаковых для нашей страны событиях 2004 года — «Оранжевой революции», в ходе которой особо активно применялись различные избирательные технологии, а среди них достаточно распространенным явлением выступала политическая реклама.

Но, несмотря на актуальность вышеуказанной темы, анализ литературы, посвященной такому политико-правовому явлению, свидетельствует о недостаточной заинтересованности ученых и ­юристов практиков в этой проблеме. Это вызывает удивление, потому что правовое регулирование использования политической рекламы имеет важное практическое значение.

Стоит отметить, что комплексные научные исследования в области предвыборной агитации в целом и политической рекламы в частности не проводились. Как следствие, ненадлежащее научное обоснование порождает низкий уровень законодательного закрепления. Как отмечается в одном из изданий Центральной избирательной комиссии, «несмотря на те позитивные, как количественные, так и качественные изменения, которые претерпело избирательное законодательство Украины в части ведения предвыборной агитации, уровень соответствующего правового регулирования избирательного процесса на сегодня нельзя признать удовлетворительным».

Политическая реклама как таковая уже не первый год регулярно появляется в эфире и на страницах украинских СМИ, но несовершенство законодательного регулирования этого явления политико-правовой действительности вызывает на практике спорные ситуации.

Законодательство Украины, которое так или иначе регулирует вопросы политической рекламы, состоит из целого ряда нормативно-правовых актов, но только Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины» дает определение понятия политической рекламы.

Так, согласно вышеупомянутому Зако­ну, «политическая реклама — это одна из форм предвыборной агитации, оплаченная за счет средств избирательных фондов партий (блоков), размещенная с помощью рекламных средств, побуждающая избирателей голосовать за или против определенного субъекта избирательного процесса».

Четкое определение политической рекламы в средствах массовой информации содержится только в Положении Центральной избирательной комиссии от 18 июня 1999 года «О порядке использования средств массовой информации для проведения предвыборной агитации во время выборов Президента Украины в 1999 году». Так, политическая реклама — «это распространенная субъектами проведения предвыборной агитации информация о кандидате в Президенты Украины, оплаченная за счет средств его личного избирательного фонда, спецификой которой является эмоциональность, образность, повторяемость, выразительность, лаконичность, а целью — пропаганда идей, взглядов, программных документов кандидата для формирования его политического имиджа, создание положительного общественного мнения о нем и желательного влияния на дальнейшее поведение участников избирательного процесса; информация о том или ином кандидате в Президенты Украины, целью которой является создание его отрицательного политического имиджа, имеет значение антирекламы».

Фактически этим термином выделялись специфические признаки политической рекламы, которые позволяли бы отделить ее от других форм предвыборной агитации:

— эмоциональность,

— образность,

— повторяемость,

— выразительность,

— лаконичность.

Такие признаки являются слишком размытыми и имеют достаточно широкое толкование. Кроме того, это определение прямо не называет политическую рекламу одной из форм ­предвыборной агитации.

Но базовые законы, регулирующие вопросы проведения выборов, это определение не восприняли полностью, ограничив понятие политической рекламы и признавая ее лишь формой предвыборной агитации, которая:

1) оплачена за счет средств избирательных фондов партий (блоков),

2) размещена посредством рекламных средств,

3) побуждает избирателей голосовать за или против определенного субъекта избирательного процесса.

На сегодня существование двух определений политической рекламы на уровне закона и разъяснения Центральной избирательной комиссии порождает правовые коллизии, как в понимании, так и в регулировании данного правового института.

К этому времени представители Центральной избирательной комиссии, в частности, г-н Магера, комментируют определение политической рекламы, ссылаясь на лаконичность и эмоциональность как на основные признаки, позволяющие отличить политическую рекламу от других форм предвыборной агитации. Но такие комментарии являются обычными высказываниями, и на них нельзя ссылаться в случае возникновения правовых споров.

Проблемным аспектом данной темы является то, что законодатель, оперируя двумя терминами «предвыборная агитация» и «политическая реклама», четкого соотношения между этими понятиями не проводит, определяя лишь, что политическая реклама — это одна из форм предвыборной агитации.

Но стоит отметить, что для правильного понимания и практического применения следует четко и логично разграничивать эти понятия по определенным критериям. Уместно при этом обратиться к опыту зарубежных стран, имеющих многовековую политическую историю и демократические традиции.

В отличие от украинского законодательства, политическая реклама в европейских странах — юридически определенный термин. Так, в Испании в соответствии с Законом «О порядке проведения выборов» политическая реклама действует только во время предвыборных кампаний. На государственных теле- и радиокомпаниях политическая реклама запрещается. Зато в таких средствах массовой информации партии получают бесплатное эфирное время для политической пропаганды. То есть в Испании разграничиваются понятия «политическая реклама» и «политическая пропаганда». Пропаганда понимается как важное средство воздействия на систему убеждений, завоевание сознания аудитории через соответствующую идеологию с обязательным побуждением к выбору подходящего кандидата, партии, блока. Именно принуждение к выбору является характерной особенностью и обязательным признаком политической пропаганды (агитации).

Что касается политической рекламы, то под ней следует понимать распространение информации о политических деятелях, кандидатах на выборные должности, политических партиях, блоках, что способствует их популярности, предназначенной формировать или поддерживать интерес к объектам политической рекламы, их идеям, взглядам, программам и замыслам.

Итак, первым критерием должна быть направленность или цель, с которой осуществляется определенный вид деятельности — пропаганда или рекламирование.

По нашему мнению, Украине следует обратиться к опыту Испании и провести терминологическое разграничение вышеупомянутых явлений.

При этом целью агитации или пропаганды (считаем, в данном случае указанные термины синонимичны) должно быть обязательное стимулирование выбора — за или против соответствующей партии, блока или кандидата. Целью же политической рекламы должно быть информирование и разъяснительная деятельность относительно идей, целей, задач и реализации политической программы определенной политической партии.

Давать законодательное определение политической рекламы, по нашему мнению, следует, исходя из особенностей и условий использования рекламных средств вне избирательного процесса при осуществлении политическими партиями информационной, разъяснительной деятельности, распространения информации, пропаганды своих идей и целей для ­выполнения ­политическими партиями своего конституционного назначения — содействия формированию и выражению политической воли граждан.

Исходя из изложенного выше, еще одним критерием разграничения (заимствованным из опыта Российской Федерации) является часовой критерий — по времени проведения определенного вида деятельности (агитации или рекламы).

Так, целесообразно было бы признавать политическую рекламу в средствах массовой информации до ­начала предвыборной кампании, а о политической агитации говорить исключительно после начала избирательного процесса — с момента регистрации партии, блока или кандидата как субъекта избирательного процесса.

Несовершенство определения понятия «политическая реклама» позволяет, как в период избирательной кампании, так и между выборами, манипулировать другими видами рекламы, в частности, под видом социальной подавать скрытую политическую рекламу.

Поскольку действующее законодательство определяет политическую рекламу как одну из форм предвыборной агитации, то момент начала размещения и распространения политической рекламы совпадает со временем начала проведения предвыборной агитации. И Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины», и Закон Украины «О выборах Президента Украины» моментом начала такого этапа избирательного процесса, как предвыборная агитация, определяют регистрацию Центральной избирательной комиссией соответствующего кандидата, партии или блока.

Но, как неоднократно отмечали специалисты Института медиа-права, «существует так называемая «серая зона» с того момента, когда начинается избирательный процесс, до того момента, как политические партии (или кандидаты) зарегистрируются в Центральной избирательной комиссии».

Именно в этот промежуток времени политические партии (или кандидаты) довольно часто используют лозунги и методы, присущие социальной рекламе. Во время нескольких парламентских избирательных кампаний имела место практика, когда от имени государственных деятелей, руководителей государственных органов и т.д. размещались подобные рекламные ролики. Такая реклама обозначалась в заказах как социальная и не включалась в блоки политической рекламы.

Стоит заметить, что в странах Европы некоммерческую коммуникацию, направленную на решение общественно значимых целей, определяют как public service advertising или public service ­announcement. Показателен еще один англоязычный аналог термина «социальная реклама» — public interest advertising (реклама общественного интереса). То есть социальная реклама обслуживает интересы общества, служит обществу, а не отдельным партиям, политическим объединениям или общественным организациям.

Еще чаще определенные политические силы или кандидаты размещают собственную рекламу как обычную коммерческую. Так, некоторые специалисты считают это вполне законным, ведь такая социальная или коммерческая реклама превратится в политическую (как форму предвыборной агитации) только после того, как партии (или кандидаты) зарегистрируются в Центральной избирательной комиссии.

Если обратиться к опыту Германии, то там политическая реклама ограничена, за исключением периода предвыборной кампании. Действующим законодательством Германии запрещена и сравнительная реклама.

В Бельгии, например, между парламентскими выборами почти не публикуют политические материалы в прессе, а также почти не транслируют политические передачи на телевидении. Это обу­словлено законодательством Бельгии, поскольку оно направлено на то, чтобы предотвратить получение преимуществ на выборах любой партией или группой. В предвыборный период для рекламы политических партий и деятелей используется лишь несколько специальных передач на государственном телеканале.

Следует отметить, что вопрос политической рекламы законодатель сегодня пытается урегулировать. Так, 21 апреля 2010 года Верховный Совет Украины предварительно принял изменения в Закон Украины «О рекламе», существенно ограничивающие возможности выдавать скрытую политическую рекламу за социальную.

По словам народного депутата Украины Елены Кондратюк, которая выступила одним из авторов законопроекта, суть внесенных изменений состоит в следующем: социальная реклама, распространяемая по заказу органов государственной власти и местного самоуправления, не должна содержать никакой привязки к политическим силам, их программам и мероприятиям, лидерам и рядовым членам. Если же реклама побуждает голосовать за или против кого-то, указывает на политическую партию или избирательный блок, то она не будет считаться социальной, даже несмотря на свой общественно значимый смысл, будь то антиалкогольная пропаганда или поддержка свободы слова, защита окружающей среды.

Кроме этого, законопроект преду­сматривает запрет распространения указанной рекламы от имени, но без согласия соответствующей политической силы. А также определяет случаи, когда нельзя имитировать или копировать партийную символику.

Также в парламенте зарегистрирован законопроект «О внесении изменений в некоторые Законы Украины относительно политической рекламы», который, в частности, предполагает внесение изменений в Закон Украины «О рекламе», дополнив его определением политической рекламы. Согласно этим изменениям, политическую рекламу следует определять как «информацию, которая направлена на формирование положительного или отрицательного восприятия потребителями рекламы политических партий или других политических объединений, их членов и участников, программ, или такую, которая побуждает избирателей поддержать то или иное решение при реализации форм прямой демократии».

Следует также отметить, что депутаты Верховного Совета Украины на сегодня разработали проект Избирательного кодекса Украины, в котором, в частности, в разделе «Предвыборная агитация» предлагают определение понятия «политическая реклама». Так, в статье 199 «Формы и средства предвыборной агитации» политическая реклама определяется как «размещение или распространение материалов предвыборной агитации с помощью рекламных средств». При этом стоит отметить, что политическая реклама признается особой формой предвыборной агитации, поскольку содержится в статье, устанавливающей формы и средства предвыборной агитации, но отдельным пунктом, а не в общем перечне.

По нашему мнению, заложенное в проекте положение является интересным, но несовершенным, потому что детально не прописана цель политической рекламы. На наш взгляд, полнее и четче раскрывает содержание понятия «политическая реклама» следующее определение, которое предлагается в законопроекте о внесении изменений в некоторые законы Украины относительно политической рекламы: «политическая реклама — информация, направленная на формирование позитивного или негативного восприятия потребителями рекламы политических партий или других политических объединений, их членов и участников, программ, или такая, которая побуждает избирателей поддержать то или иное решение при реализации форм прямой демократии».

Но на сегодня наиболее благоприятным для Украины является принятие отдельного Закона Украины «О политической рекламе», где политическая реклама будет рассматриваться в двух аспектах — как форма предвыборной агитации (когда такая реклама ограничивается временным критерием: моментом регистрации партии как участника избирательного процесса) и как самостоятельный вид рекламы, информирующий о деятельности политических партий, которые таким образом имеют возможность реализовать свое конституционное назначение — содействие формированию и выражению политической воли граждан (с оговоркой, что во время избирательного процесса политическая реклама как самостоятельный вид рекламы запрещена).

Также важно законодательно закрепить отдельно порядок размещения политической рекламы как самостоятельного вида рекламы и установить отдельный порядок (относительно стоимости, субъектов и т.д.) для политической рекламы как формы предвыборной агитации. Следует отметить, что в Избирательном кодексе следует употреблять понятие политической рекламы исключительно как формы предвыборной агитации и необходимо детально прописать порядок размещения, расчеты и основные запреты по размещению такой формы предвыборной деятельности.

БУГАЙ Денис — адвокат, партнер ЮК «Ващенко, Бугай и Партнеры», член правления Ассоциации юристов Украины, представитель в ЦИК кандидата в Президенты Украины Гриценко А.С. (выборы Президента Украины-2010), г. Киев,

ЦАРЕВА Мария — младший юрист ЮК «Ващенко, Бугай и Партнеры», помощник народного депутата Украины на общественных началах, г. Киев