Концепция административной реформы на Украине, утвержденная Указом Президента Украины в далеком 1998 году, предусматривала четкую и последовательную схему принятия единого Административного кодекса Украины. В частности, предлагалось принять новый Кодекс об административных правонарушениях, Административно-процедурный и Административно-процессуальный кодексы Украины, а также некоторые другие акты. За девять лет был принят лишь Кодекс административного судопроизводства, ставший основой судебного обжалования действий и актов властных органов, и ныне уже можно оценивать деятельность административной юстиции на Украине.

Работа над остальными кодексами проходила не столь успешно. Например, Административно-процедурный кодекс, — по идее авторов админреформы, настольная книга каждого украинца, правовая основа его взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления — не принят до сих пор.

За эти девять лет на суд общественности выносилось несколько вариантов Административно-процедурного (процедурального) кодекса (кодекса об административных процедурах). Но дальше законопроектов, направленных Верховным Советом Украины на доработку, дело не продвинулось. В последний раз проект Административно-процедурного кодекса Украины рассматривался Верховным Советом четвертого созыва в 2004 году. При этом, по оценкам специалистов, процедурная часть административного законодательства Украины является наименее развитой, а соответственно — приоритетным направлением осуществления административной реформы.

О необходимости принятия Административно-процедурного кодекса вновь заговорили только в 2007 году. Министерство юстиции Украины, ответственное за разработку Административно-процедурного кодекса Украины (Проект АПК), существенно переработав законопроект 2004 года, вынесло его на общественное обсуждение, продолжавшееся до 1 ноября с.г. Проанализируем данный проект более подробно, определим, в чем его отличие от предыдущих законопроектов.

Все процедуры по кодексу

Заметим, что принятие актов, регулирующих административные процедуры странами — членами Совета Европы, предусмотрено Резолюциями и Рекомендациями Совета Европы (например, Резолюция (77) 31 о защите лица от актов административной власти или Рекомендация № R (80) 2 относительно дискреционной силы административной власти).

В большинстве европейских государств эффективно действуют кодифицируемые акты, посвященные детальной регламентации процедур в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в части их взаимоотношений с физическими и юридическими лицами. В частности, в Федеративной Республике Германия действует Закон об административной процедуре, в Австрийской Республике — Общий закон об административной процедуре.

Авторы Проекта АПК Украины видят его как универсальный регулятор взаимоотношений физических и юридических лиц с органами государственной власти и местного самоуправления. С целью утверждения и реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечения их гарантий и защиты Административно-процедурный кодекс Украины должен определить полномочия и порядок деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц относительно обеспечения справедливого, объективного и свое­временного рассмотрения административных дел в соответствии с принципами надлежащего управления.

Сфера применения

Административно-процедурный кодекс Украины (Кодекс), согласно проекту, регулирует отношения, возникающие в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц относительно обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц и выполнения ими определенных законом обязанностей, регламентирует процедуры рассмотрения административных дел.

Действие Кодекса также распространяется на деятельность других государственных органов, а также предприятий, учреждений, организаций, их должностных и служебных лиц, других субъектов, которые в соответствии с законом уполномочены осуществлять властные управленческие (исполнительные и предписывающие) функции, в том числе делегированные полномочия. В то же время, действие Кодекса не распространяется на отношения, которые возникают во время осуществления органами исполнительной власти деятельности относительно рассмотрения обращений физических и юридических лиц, которые содержат предложения, советы, рекомендации относительно полномочий и организации деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, а также относительно урегулирования общественных отношений, усовершенствования законодательства. Из сферы действия закона исключены также осуществление дознания, досудебного следствия, оперативно-розыскной деятельности, исполнительного производства, нотариальных действий, исполнение наказаний, применение законодательства о защите экономической конкуренции и тому подобные действия, являющиеся разновидностями государственного принуждения. Кроме того, согласно проекту АПК, нормами Кодекса не регулируется прохождение публичной службы — государственной службы, в том числе дипломатической и военной, а также службы в органах местного самоуправления.

Таким образом, разработчикам законопроекта удалось избежать противоречий в определении сферы правового регулирования, которые могли создать препятствия при практическом применении норм кодекса — тех «легальных лазеек», на которые обращали внимание эксперты, в частности, главного научно-экспертного управления Верховного Совета Украины, анализируя предыдущие проекты АПК.

От общего к частному

Структура Проекта АПК также претерпела существенные изменения. ­­В новой редакции она более полно охватывает все аспекты определенной сферы правового регулирования, с учетом существующей специфики. Так, первый раздел посвящен Общим положениям административного производства: определению терминов, принципов административной процедуры, оснований для открытия административного производства и тому подобное. Во втором разделе содержатся нормы, определяющие основы административного производства: права и обязанности субъектов, особенности осуществления представительства и привлечения лиц, содействующих рассмотрению административного дела (свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков), и их правовой статус. Отдельные главы посвящены документированию административного производства, определению административных издержек, правовому регулированию процесса доказывания в административном производстве. В этот же раздел вошла глава, регулирующая исчисление сроков.

Следующие разделы Проекта АПК посвящены регулированию всех стадий административного производства, определению требований к административным актам и их исполнению, особенностям административного обжалования. То есть создана четкая вертикаль, охватывающая все административные правоотношения, начиная от возбуждения административного производства, до исполнения административного акта или его обжалования в административном порядке.

Таким образом, проект Административно-процедурного Кодекса Украины постепенно приводится в соответствие с нормами нормопроектировочной техники, как по смыслу, так и по форме. После его доработки, с учетом высказанных в ходе общественного обсуждения замечаний, можно ожидать его поддержки со стороны правительства и внесения на рассмотрение парламента, принятия Верховным Советом шестого созыва, а также продолжения реализации положений административной реформы на Украине, в частности, принятия нового Кодекса об административных правонарушениях и, как отдаленной перспективы, единого Административного кодекса Украины.