С наступлением весны и в преддверии лета мы все чаще начинаем задумываться об отдыхе, о том, где и как его провести. И не только долго­жданный отпуск, но и возможный ­week-end на природе, в лесопарковой зоне вблизи города. Для этого есть прекрасные возможности, поскольку Украина имеет богатый потенциал природных рекреационных ресурсов.

Правовой режим таких земель в общих чертах обозначен в Земельном кодексе Украины (ЗК). Согласно статье 50 ЗК, к землям рекреационного назначения относятся земли, используемые для организации отдыха населения, туризма и проведения спортивных мероприятий. В состав таких земель входят: земельные участки зеленых зон и зеленых насаждений городов и других населенных пунктов, учебно-туристских и экологических троп, маркированных трасс, участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, объектов физической культуры и спорта, туристических баз, кемпингов, яхт-клубов, стационарных и палаточных туристическо-оздоровительных лагерей, домов рыбаков и охотников, детских туристических станций, детских и спортивных лагерей, других аналогичных объектов, а также предоставленные для дачного строительства и сооружения других объектов стационарной рекреации (статья 51 ЗК).

Но вот что удивительно, несмотря на такое разнообразие состава данного вида земель, их общая площадь, по сравнению с другими категориями земель, очень незначительна. Так, по данным Государственного земельного кадастра Украины, по состоянию на 2009 год площадь земель рекреационного назначения была 108,2 тыс. га, что составляет лишь 0,18 % от общей площади земель государства.

Низкая доля земель рекреационного назначения в структуре земельного фонда Украины свидетельствует о низком уровне использования природно-рекреационного потенциала регионов и непринятии его как полноценной и мощной составляющей природно-ресурсного потенциала в целом. Сложившаяся ситуация имеет ряд причин и последствий, которые обобщенно можно обозначить как проблемы использования земель рекреационного назначения, выявление которых позволит определить круг задач и целей, а также пути более эффективного использования земель данной категории.

Итак, первой и, на мой взгляд, основной проблемой использования земель рекреационного назначения является недостаточное и несовершенное правовое регулирование данного вопроса. На данный момент сложилась ситуация, когда большинство норм, касающихся сферы правового регулирования использования земель рекреационного назначения содержатся в положениях природоресурсного и природоохранного законодательства. В первую очередь к ним относятся законы Украины «Об охране окружающей природной среды», «О природно-заповедном фонде Украины», Земельный, Водный и Лесной кодексы Украины, а также различные положения, приказы и инструкции экологической направленности. В то же время некоторые аспекты использования земель рекреационного назначения обозначены в законодательстве о туризме, о физической культуре и спорте, о музеях и музейном деле, в градостроительном и муниципальном законодательстве в части осуществления рекреационной деятельности в пределах населенных пунктов.

Однако эти законодательные акты практически не содержат положений земельно-правового характера. Яркий пример — Закон Украины «О туризме», являющийся специальным нормативно-правовым актом в сфере регулирования туристических отношений и, по сути, основным актом в сфере рекреации в целом. Однако большинство его норм, касающихся правового регулирования использования природных ресурсов в сфере туризма, главным из которых являются земли рекреационного назначения как территориальный базис для размещения остальных ресурсов, носят бланкетный характер, отсылая к другим нормам законодательства, при этом без указания, к каким именно. Более того, регулирование данного вопроса на уровне нескольких статей, в общих чертах описывающих туристические ресурсы, лишь с указанием на то, что один из них — окружающая природная среда, является крайне недостаточным.

Таким образом, налицо отсутствие комплексного характера правового регулирования использования земель рекреационного назначения, хотя на нормативном уровне — в части 3 статьи 52 ЗК — прямо предусмотрено наличие специального акта, определяющего правовой режим таких земель. К сожалению, такой акт до сих пор отсутствует, хотя в многочисленных программных документах, в частности, в Стратегии развития туризма и курортов, одобренной распоряжением Кабинета Министров Украины № 1088‑р от 6 августа 2008 года, предусмотрена необходимость разработки проекта закона, который урегулировал бы правовой режим туристических ресурсов. Надеюсь, принятие такого закона не за горами, особенно в преддверии Евро-2012.

Отсутствие эффективного механизма правового регулирования земель рекреационного назначения порождает другие проблемы, связанные с использованием земель данной категории. Такой проблемой, в частности, является наложение правовых режимов земель рекреационного назначения на земли иного целевого назначения, то есть отсутствие четкого разграничения земель разных категорий, а отсюда и отсутствие четкого понимания правил их использования. Особенно это касается земель природно-заповедного фонда, в составе которых выделяются зоны стационарной и регулированной рекреации. То есть такие земли имеют «двойную прописку», одновременно являясь землями природоохранного и рекреационного назначения.

В меньшей степени это касается и некоторого совпадения правового режима земель рассматриваемой категории и земель оздоровительного, историко-культурного назначения. И хотя сегодня данные виды земель относятся к различным категориям, а правовое регулирование осуществляется отдельно, их правовой режим имеет много общего: установление зон с особенными условиями землепользования, нормирования размеров земельных участков и проч., что является следствием отнесения до 1990 года земель природно-заповедного и другого природоохранного значения, земель рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения вместе с другими видами к землям «специального назначения», а также их объединения в одну категорию земель по Земельному коде­ксу УССР 1990 года.

Что касается разграничения правового режима земель рекреационного назначения и земель водного и лесного фонда, то следует отметить, что использование последних возможно в рекреационных целях. И это прямо предусмотрено в статьях 64, 85 Водного кодекса (ВК) и статье 39 Лесного кодекса (ЛК), выделяющей в отдельную категорию лесов — рекреационно-оздоровительные леса. Анализ соотношения их правового режима свидетельствует о том, что на землях водного фонда не допускается строительство объектов рекреационного назначения, поэтому использование вод­ных объектов для рекреационных целей или размещение временных рекреационных сооружений на землях водного фонда не ведет к изменению их целевого назначения и перевода в категорию земель рекреационного назначения. Исходя же из положений статьи 51 ЗК, все леса, кроме лесов зеленых зон, населенных пунктов, природно-заповедного фонда и тех, которые являются объектами культурного наследия, расположены на землях лесного фонда, а леса зеленых зон и населенных пунктов — на землях рекреационного назначения.

Отсутствие четкого разграничения правового режима земель, их реестра с закреплением соответствующих данных относительно месторасположения, площади, пользователя или владельца и др., а также «размытое» определение состава земель рекреационного назначения приводят к злоупотреблениям в их использовании как со стороны органов власти, так и лиц, заинтересованных в получении земельных участков. Одним из видов таких злоупотреблений является нецелевое использование земель рекреационного назначения.

На практике такое злоупотребление осуществляется двумя путями: открыто — путем изъятия земель у постоянных землепользователей (например, у санаториев или баз отдыха ведомственного подчинения) соответствующими органами, передачи их в запас с последующим изменением целевого назначения (или без такового) и предоставлением в аренду/собственность совершенно для иных целей; завуалированно — путем осуществления загородной жилищной застройки под видом рекреационных объектов, что позволяет осуществлять строительство без ввода запланированных под застройку земельных участков в пределы населенных пунктов (согласно статье 38 ЗК, земли жилищной и общественной застройки могут существовать исключительно в пределах населенных пунктов).

Позитивным шагом на пути решения данной проблемы можно считать принятый в первом чтении законопроект № 2443, предлагающий наложить мораторий на изменение целевого назначения рекреационных земель. Закон направлен на «предупреждение массовых проявлений изменения целевого назначения и застройки отдельных земельных участков рекреационного назначения независимо от формы собственности в городах и других населенных пунктах (зеленых зон, зеленых насаждений, объектов физической культуры и спорта), что влечет ухудшение санитарно-гигиенических, рекреационных и спортивно-оздоровительных условий жизни граждан и т.д.».

Также проблемой в сфере использования земель рекреационного назначения является реализация права общего природопользования. Большинство природных ресурсов, по закону относящихся к объектам права первичного общедоступного бесплатного пользования (в том числе и земли рекреационного назначения, например, пляжи), становятся, по сути, объектами вторичного природопользования, за использование которых людям приходится платить, либо переходят в частные руки и становятся недоступными для простых граждан вообще. О существовании данной проблемы свидетельствуют многочисленные скандалы и конфликты относительно «лакомых кусочков» земли на территориях, используемых или потенциально предназначенных для отдыха (в Крыму или на Западной Украине), постоянно освещаемые в СМИ и интернет-ресурсах.

Не способствуют эффективному использованию земель рекреационного назначения и недостатки в организационно-функциональном обеспечении данного процесса: отсутствие эффективных связей между различными звеньями органов управления, дублирование функций друг друга, отсутствие специального органа, выполняющего роль координационного центра и непосредственно занимающегося управлением в сфере использования природных рекреационных ресурсов, прежде всего земель рекреационного назначения и т.д. На мой взгляд, первым шагом на пути решения данной проблемы могло бы стать создание в составе Государственного агентства земельных ресурсов Украины отдельного подразделения с передачей ему функций подготовки нормативной базы, формирования фонда рекреационных земель, экологической и территориально-планировочной регламентации (контроля) рекреационного освоения земель и др.

Подытоживая вышеизложенное, следует отметить, что проблем в сфере использования земель рекреационного назначения достаточно и их решение зависит не только от политической воли чиновников. В данном процессе не стоит преуменьшать и роль юристов, поскольку именно от профессионализма последних будет зависеть качество норм законодательных актов, направленных на регулирование правового режима природных рекреационных ресурсов в целом, и земель рекреационного назначения в частности, разработкой которых, хотелось бы надеяться, займутся в ближайшее время.

СЕМЕНЕЦ Ольга — юрист ЮФ AGRECA, г. Киев