История одного дела

Прежде всего хочу напомнить читателю, что, в соответствии со статьей 1 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель», самовольным занятием земельного участка являются любые действия лица, свидетельствующие о фактическом использовании не предоставленного ему земельного участка или намерении использовать земельный участок до установления его границ в натуре (на местности), до получения документа, удостоверяющего право на него, и до его государственной регистрации.

В части 3 статьи 125 Земельного кодекса Украины (ЗК) определено, что приступать к использованию земельного участка до установления его границ в натуре (на местности), получения документа, удостоверяющего право на него, и его государственной регистрации запрещается.

Статьей 53¹ Кодекса Украины об административных правонарушениях (КУоАП) предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка.

Однако, как свидетельствует практика привлечения нарушителей земельного законодательства к административной ответственности за самовольное занятие земельных участков, квалификация данного правонарушения правоохранительными органами осуществляется по-разному.

Так, например, довольно час­то граждане и юридические лица, которым земельные участки предоставлены в собственность или пользование решениями органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, приступают к их использованию до возникновения права собственности или права пользования ими (до оформления правоустанавливающих документов). Данные действия в соответствии с вышеизложенным являются самовольным занятием земельного участка. Однако в этом случае имеет место использование земельных участков без правоустанавливающих документов, а не их самовольное занятие. Именно поэтому при привлечении в таких случаях нарушителей земельного законодательства за самовольное занятие земельных участков органы прокуратуры вносят протесты на постановления о наложении административных взысканий. Указанные постановления отменяются также по решениям суда в случае их обжалования в суд.

То же касается земельных участков, права на которые приобретены на основании мены, дарения, наследования, других гражданско-правовых соглашений (в том числе на основании соглашений о купле-продаже имущества или земельных участков), если они используются без правоустанавливающих документов. То есть, как и в предыдущем случае, землепользователь приобрел право на землю в установленном законодательством порядке и его действия нельзя квалифицировать как самовольное занятие земельного участка, а за использование земельных участков без правоустанавливающих документов КУоАП ответственность не предусмотрена.

Неурегулированность данных отношений в действующем законодательстве приводит к неодинаковому трактованию термина «самовольное занятие земельного участка», что часто содействует нарушению прав граждан-землепользователей.

В случае выявления вышеупомянутых нарушений государственный инспектор должен действовать в следующем порядке:

1) составить акт проверки, в котором отметить, что земельный участок используется без правоустанавливающих документов, а также указать основания приобретения права на земельный участок (наличие решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, соглашения о мене, дарении, наследовании, купле-продаже и т.п.);

2) одновременно с составлением акта выдать предписание лицу, использующему земельный участок без правоустанавливающих документов, с требованием прекратить нарушение земельного законодательства;

3) в случае невыполнения предписания составить протокол об административном правонарушении по статье 188⁵ КУоАП и выдать повторное предписание с таким же требованием. За невыполнение требований предписания на нарушителя налагается административное взыскание по статье 188⁵ КУоАП;

4) по истечении срока, определенного в повторно выданном предписании, государственный инспектор проверяет выполнение требований, указанных в нем, и составляет акт проверки (отмечает в нем состояние устранения нарушения). Протокол об административном правонарушении за невыполнение повторного предписания не составляется, поскольку в нем было указано аналогичное первому предписанию требование (в соответствии со статьей 61 Конституции Украины никто не может быть дважды привлечен к юридической ответственности одного вида за одно и то же правонарушение).

Если владелец земельного участка или землепользователь после применения к нему всех возможных санкций, определенных КУоАП, не прекратил нарушение (продолжает использовать земельный ­участок без правоустанавливающих документов), инспекционный орган направляет информацию о выявленном нарушении и примененных к нарушителю мерах для соответствующего реагирования:

— соответствующему сельскому, поселковому или городскому совету или соответствующему органу исполнительной власти (по месту расположения земельного участка);

— органу государственной налоговой службы;

— органу прокуратуры.

Предложенный порядок действий позволит избежать разногласий при квалификации данного вида нарушений земельного законодательства и достичь аналогичного применения и трактования термина «самовольное занятие земельных участков» контролирующими органами, органами прокуратуры и судами (письмо Государственного комитета по земельным ресурсам «Относительно применения термина «самовольное занятие земельного участка» № 14-17-4/6045 от 16 августа 2006 года).

Верховным Советом Украины принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности за самовольное занятие земельного участка» от 11 января 2007 года, который вступил в силу 3 февраля 2007 года («Урядовий кур’єр» № 21). Данным Законом предусмотрено два вида ответственности за самовольное занятие земельного участка: административная (статья 531 КУоАП) и уголовная (статья 197¹ Уголовного кодекса Украины (УК)).

Так, УК был дополнен статьей следующего содержания:

«Статья 197¹. Самовольное занятие земельного участка и самовольное строительство.

1. Самовольное занятие земельного участка, которым причинен значительный вред его законному владельцу или собственнику, — наказывается штрафом от двухсот до трехсот не облагаемых налогами минимумов доходов граждан или арестом на срок до шести месяцев.

2. Самовольное занятие земельного участка, совершенное лицом, ранее судимым за преступление, предусмотренное этой статьей, или группой лиц, или относительно земельных участков особо ценных земель, земель в охранительных зонах, зонах санитарной охраны, санитарно-защитных зонах или зонах особого режима использования земель, — наказывается ограничением свободы на срок от двух до четырех лет или лишением свободы на срок до двух лет.

3. Самовольное строительство зданий или сооружений на самовольно занятом земельном участке, указанном в части 1 этой статьи, — наказывается штрафом от трехсот до пятисот не облагаемых налогами минимумов доходов граждан или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением воли на срок до трех лет.

4. Самовольное строительство зданий или сооружений на самовольно занятом земельном участке, указанном в части 2 этой статьи, или совершенное лицом, ранее судимым за такое же преступление или преступление, предусмотренное частью 3 этой статьи, — наказывается лишением свободы на срок от одного до трех лет.

Примечание. В соответствии с этой статьей вред, предусмотренный частью 1 данной статьи, признается значительным, если он в сто и более раз превышает не облагаемый налогами минимум доходов граждан».

Учитывая изложенное, а также с целью формирования единого подхода при привлечении нарушителей земельного законодательства к ответственности за самовольное занятие земельных участков предлагаем действовать в порядке, предложенном ниже, и руководствоваться письмом Государственного комитета Украины по земельным ресурсам «Относительно привлечения нарушителей земельного законодательства к ответственности за самовольное занятие земельного участка» № 14-26-7/2367 от 3 апреля 2007 года.

1. Оформление правонарушения

При выявлении факта самовольного занятия земельного участка государственный инспектор по контролю за использованием и охраной земель Госземинспекции или ее территориального органа составляет акт проверки и протокол об административном правонарушении, которые в трехдневный срок направляет для рассмотрения соответствующему органу (должностному лицу) земельных ресурсов, уполномоченному согласно статье 238¹ КУоАП рассматривать дела об административных правонарушениях.

2. Квалификация нарушения

Частью 2 статьи 9 КУоАП определено, что административная ответственность за правонарушения, предусмотренные этим Кодексом, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой ­согласно закону уголовной ответственности.

В случае, если должностное лицо органа земельных ресурсов, рассматривающее материалы о самовольном занятии земельного участка (материалы дела об административном правонарушении), установит, что в действиях нарушителя отсутствуют признаки преступления, ответственность за которое предусмотрена статьей 197¹ УК, оно, при наличии признаков административного правонарушения, привлекает нарушителя земельного законодательства к административной ответственности по статье 531 КУоАП.

Если должностное лицо органа земельных ресурсов, рассматривающее материалы о самовольном занятии земельного участка (материалы дела об административном правонарушении), установит, что в действиях нарушителя имеются признаки преступления, ответственность за которое предусмотрена статьей 197¹ УК, оно принимает решение в соответствии со статьей 253 КУоАП о передаче материалов прокурору, органу досудебного следствия или дознания. При этом должностное лицо, руководствуясь пунктом 3 статьи 284 КУоАП, выносит постановление о закрытии дела в связи с передачей материалов прокурору, органу досудебного следствия или дознания.

Оригиналы документов (акт проверки, протокол об административном правонарушении, другие материалы (при наличии), удостоверяющие факт самовольного занятия земельного участка) вместе с постановлением о закрытии дела в трехдневный срок направляются в соответствующий орган прокуратуры.

3. Рассмотрение материалов органами прокуратуры

В соответствии со статьей 97 Уголовно-процессуального кодекса Украины (УПК) прокурор, следователь, орган дознания или судья обязаны принимать заявления и сообщения о содеянных или готовящихся преступлениях, в том числе и в делах, которые не подлежат их ведению.

Прокурор, следователь, орган дознания или судья обязаны не позднее трехдневного срока принять одно из следующих решений:

1) возбудить уголовное дело;

2) отказать в возбуждении уголовного дела;

3) направить заявление или сообщение по принадлежности.

При отсутствии оснований для возбуждения уголовного дела прокурор, следователь, орган дознания или судья своим постановлением отказывают в возбуждении уголовного дела, о чем уведомляют орган, направивший материалы.

Если в результате проверки материалов не установлены основания для возбуждения уголовного дела, но материалы проверки содержат данные о наличии в действиях лица административного проступка, прокурор, следователь, орган дознания или судья вправе, отказав в возбуждении уголовного дела, возвратить материалы органу, который их направил, для применения в установленном порядке мер административного взыскания (статья 99 УПК).

4. Порядок рассмотрения материалов, возвращенных органами прокуратуры

Частью 2 статьи 38 КУоАП установлено, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела или закрытия уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения, административное взыскание может быть наложено не позднее чем через месяц со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его закрытии.

Орган земельных ресурсов, которому возвращены материалы для открытия производства по делу об административном правонарушении, должен, руководствуясь пунктом 8 статьи 247 КУоАП, отменить постановление о закрытии дела и открыть административное производство по факту самовольного занятия земельного участка.

Дальнейшее производство по делу об административных правонарушениях, в том числе принудительное взыскание штрафов, осуществляется в соответствии с требованиями КУоАП и других актов, регулирующих данные вопросы.

Также следует отметить, что нарушения, касающиеся самовольного строительства на самовольно занятых земельных участках, должны оформляться инспекциями государственного архитектурно-строительного контроля, действующими в составе органов градостроительства и архитектуры в Автономной Республике Крым, областях, районах, городах Киеве и Севастополе, городах областного подчинения.

В случае выявления факта самовольного строительства на самовольно занятом земельном участке государственный инспектор Госземинспекции или ее территориального органа в акте проверки и протоколе об административном правонарушении должен указать, в пределах своих полномочий, только о самовольном занятии земельного участка и уведомить соответствующую инспекцию государственного архитектурно-строительного контроля о факте самовольного строительства для применения мер реагирования согласно их компетенции.

В связи со всем вышеизложенным хотелось бы привести один интересный пример из практики высших судебных органов (решение еще совсем «свежее»).

Фабула дела

Прокурор обратился в хозяйственный суд в интересах государства в лице городского совета с иском к обществу об обязательстве освободить самовольно занятый участок городской земли, а также взыскании с ответчика разницы между суммой арендной платы и суммой уплаченного земельного налога. Иск мотивирован использованием ответчиком спорного земельного участка без правоустанавливаю­щих документов с уплатой земельного налога и причинением в связи с этим материальных убытков государству, поскольку в случае заключения договора аренды размер арендной платы существенно больше.

Ответчик против иска возразил, ссылаясь на обстоятельства перехода к нему права пользования спорным земельным участком при переходе права собственности на целостный имущественный комплекс в связи с приватизацией на основании статьи 30 ЗК (в редакции, действовавшей на момент осуществления приватизации).

В судебном заседании установлены обстоятельства относительно пользования истцом спорным земельным участком вопреки требованиям статьи 125 ЗК без правоустанавливающих документов.

Иск мотивирован тем, что к ответчику, как к правопреемнику, перешли права и обязанности приватизированного арендного предприятия, в том числе право пользования спорным земельным участком.

Ответчику по акту приема-передачи передано в собственность недвижимое имущество — целостный имущественный комплекс приватизированного арендного предприятия. Согласно соответствующим свидетельствам на право собственности, ответчик на момент рассмотрения спора является владельцем вышеуказанного целостного имущественного комплекса.

Государственной земельной инспекцией проведены проверки, оформленные актами. Ими, в частности, установлено, что ответчик в нарушение требований статьи 125 ЗК использует земельный участок для эксплуатации и обслуживания зданий и сооружений завода без документов, удостоверяющих право собственности или право пользования земельным участком. Указанные обстоятельства стали основанием для заявления иска в данном деле об освобождении указанного земельного участка в порядке статьи 212 ЗК, как самовольно занятого.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела исходил из вышеизложенных обстоятельств приватизации и пришел к выводу о переходе к ответчику прав и обязанностей приватизированного арендного предприятия, в том числе права пользования спорным земельным участком одновременно с переходом права собственности на соответствующий целостный имущественный комплекс на основании статьи 30 ЗК (в редакции, действовавшей на момент создания ответчика).

Судебная коллегия кассационной инстанции не соглашается с таким выводом суда, поскольку в соответствии с положениями закона, в частности частью 4 статьи 30 ЗК, обретение прав на земельный участок при передаче зданий и сооружений происходит лишь при условии удостоверения соответствующих прав предусмотренными законом документами.

Вместе с тем ЗК, вступивший в силу 1 января 2002 года, в пункте 6 раздела Х «Переходные положения» определил срок переоформления права постоянного пользования на право аренды до 1 января 2005 года, продленный до 1 января 2008 года. Однако решением № 5-рп/2005 от 22 сентября 2005 года Конституционный Суд Украины признал неконституционной указанную норму относительно обязательства переоформить право постоянного пользования земельным участком на право собственности или право аренды без соответствующего законодательного, организационного и финансового обеспечения.

То есть ответчик на момент рассмот­рения данного дела не утратил право на оформление соответствующего права на спорный земельный участок. В то же время следует учесть, что при рассмотрении дела прокурор и истец не доказывали обстоятельства отказа ответчика от оформления прав на спорный земельный учас­ток, а также не опровергли доводы относительно обращения ответчика по поводу предоставления этого участка в аренду и принятия истцом решения относительно предоставления ответчику согласия на разработку проекта отвода спорного земельного участка.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что суд апелляционной инстанции по сути пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска в этой части и частично отменил решение суда первой инстанции (Постановление ВХСУ № 53/270-07 от 2 апреля 2008 года).

Таким образом, лучше своевременно и надлежащим образом все оформлять, дабы избежать судебной волокиты и штрафов или даже уголовной ответственности! Закон суров, но это закон!

КОТАШЕВСКАЯ Татьяна — юрисконсульт, г. Харьков