Создание Высшего административного суда Украины (ВАСУ) и вступление в силу с 1 сентября 2005 года Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС) не только стали следующим шагом правовой реформы, но и создали некоторые проблемы для судей, да и вообще юристов, которым необходимо защищать интересы свои и других лиц в судах Украины.

Одним из таких вопросов, по моему мнению, является признание актов недействительными, недействующими, незаконными, противоправными и неправомерными, основания признания их таковыми в судебном порядке и правовые последствия для регулируемых ими правоотношений.

Но для ответа на этот вопрос необходимо сначала определиться, что именно понимается под словом «акт».

В разъяснении Президиума ВАСУ «О некоторых вопросах практики решения споров, связанных с признанием недействительными актов государственных или других органов» № 02-05/35 от 6 января 2000 года указывается, что…

Акт государственного или другого органа — это юридическая форма решений этих органов, то есть официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, направленный на регулирование тех или иных общественных отношений и имеющий обязательный характер для субъектов этих отношений.

В зависимости от компетенции органа, принявшего такой документ, характера и объема отношений, урегулированных им, акты делятся на нормативные и индивидуальные, не имеющие нормативного характера.

Нормативный акт — это принятый уполномоченным государственным или другим органом в пределах его компетенции официальный письменный документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Он имеет общий или локальный характер и применяется неоднократно. Что же касается актов ненормативного характера (индивидуальных), то они порождают права и обязанности только у того субъекта (определенного или определенного ими круга субъектов), которому они адресованы.

Согласно Рекомендации по вопросам подготовки, государственной регистрации и учета нормативно-правовых актов министерств, других органов исполнительной власти, органов государственного управления, других органов, акты которых подлежат государственной регистрации, органов хозяйственного управления и контроля, утвержденной приказом Министерства юстиции Украины от 6 декабря 2002 года № 105/5 (приказ № 105/5), нормативно-правовой акт (нормативный акт) — официальный письменный документ, принятый уполномоченным на это субъектом нормотворчества в определенной законодательством форме и по установленной законодательством процедуре, направленный на установление общественных отношений, содержащий нормативные предписания (имеет неперсонифицированный характер, рассчитанный на многоразовое применение, действие не исчерпывается одноразовым выполнением).

Также в приказе № 105/5 Министерства юстиции определены критерии других нормативных актов, а именно:

приказ — нормативный акт, издается от лица субъекта нормотворчества;

распоряжение местной государственной администрации — нормативный акт, который издается главой местной государственной администрации в пределах его полномочий;

положение — свод правовых норм, определяющий организацию и деятельность органов исполнительной власти, органов государственного управления, органов хозяйственного управления и контроля, должностных лиц и других лиц в определенных сферах деятельности;

регламент — нормативный акт коллегиальных органов исполнительной власти, органов государственного управления, органов хозяйственного управления и контроля, содержащий совокупность правил, определяющих порядок и процедуру деятельности этих органов и их структурных подразделений;

инструкция — нормативный акт, детально определяющий содержание и методические вопросы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений;

правила — нормативный акт, конкретизирующий нормы права общего характера с целью регулирования поведения субъектов правоотношений в определенных областях и решающий процедурные вопросы.

В статье 56 Конституции Украины указывается понятие «незаконное решение», а нормативно-правовые акты признаются недействующими.

Согласно статье 12 Хозяйственного процессуального кодекса Украины, акты признаются недействительными.

В статье 59 Закона Украине «О местном самоуправлении на Украине» акты органов местного самоуправления признаются незаконными в судебном порядке.

В пункте 4.2 приказа Министерства юстиции «Об утверждении Порядка отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов, внесенных в государственный реестр» указывается, что суд выносит решение об определении акта неправомерным (недействительным).

С 1 сентября 2005 года в законодательном поле Украины, кроме уже известных понятий «недействующий», «незаконный», в пункте 2 статьи 162 КАС появилось другое понятие — «противоправный», а в пункте 11 статьи 171 КАС «акт, который не отвечает правовому акту высшей юридической силы».

Проанализировав вышеприведенную информацию, можно сделать вывод, что такие понятия, как признание акта незаконным, недействующим, неправомерным, недействительным, противоправным, не отвечающим правовому акту высшей юридической силы, являются тождественными и могут быть применены для определения (характеристики) акта, не отвечающего действующему законодательству Украины или нарушающего права или свободы, охраняемые законом.

Вполне понятна позиция юристов, которые ввели понятие «противоправный» вместо «незаконный», то есть «противоправный» — это то, что противоречит праву, а не только закону. При этом ударение делается на том, что право — более широкое понятие, чем закон.

Но пока никто не побеспокоился указать, на каких именно основаниях можно признать акты незаконными, недействующими, неправомерными, противоправными, какие правовые последствия, с какого момента нужно считать эти акты незаконными, недействующими, неправомерными, противоправными, не отвечающими правовому акту высшей юридической силы. Возможно, достаточно установить, что этот акт не отвечает Конституции Украины, а может, достаточно нарушить процедуру разработки, принятия, утверждения акта либо установить, что акт нарушает чьи-то права или интересы. В настоящее время неизвестно, достаточно одной причины или они должны быть рассмотрены только в совокупности.

Учитывая то, что акты действуют во времени, важно знать, с какого именно момента акт не влияет на права и обязанности лиц, то есть перестает регулировать общественные отношения. Акт перестает действовать во времени с момента:

1) обретения решением законной силы (по аналогии с пунктом 5 статьи 188 Хозяйственного кодекса Украины: «Договор считается измененным или расторгается со дня вступления в силу решения», пунктом 3 статьи 653 Гражданского кодекса Украины: «Если договор изменяется или расторгается в судебном порядке, обязательства изменяются или прекращаются с момента обретения решением суда об изменении или расторжении договора законной силы»);

2) исключения его из реестра нормативно-правовых актов (например, пункт 16 приказа Министерства юстиции № 32/5 от 31 июля 2000 года: «Нормативно-правовой акт, решение о государственной регистрации которого отменено, не является действующим со дня его исключения из государственного реестра»).

Согласно приказу Министерства юстиции Украины «Об утверждении Порядка отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов, занесенных в государственный реестр» № 32/5 от 31 июля 2000 года, основанием для отмены решения о государственной регистрации нормативно-правового акта является также вынесение решения суда о признании нормативно-правового акта неправомерным (недействительным). Но с учетом того, что «нормативно-правовой акт, решение о государственной регистрации которого отменено, является недействующим со дня его исключения из государственного реестра», возникает вопрос, когда этот акт перестает регулировать общественные отношения: после вступления в законную силу решения суда о недействительности или спустя некоторое время после этого, то есть после исключения из государственного реестра. В некоторых случаях это может иметь важное значение как для лиц, так и для государственного органа;

3) вступления в силу (принятия, опубликования, утверждения). В качестве примера по аналогии со статьей 44 Семейного кодекса Украины: «Брак является недействительным со дня его государственной регистрации», статьей 236 Гражданского кодекса Украины — «Ничтожная сделка или сделка, признанная судом недействительной, является недействительной с момента ее совершения».

На данный момент достаточно четко понятие «недействительный» растолковано в разъяснении Президиума ВАСУ «О некоторых вопросах практики решения споров, связанных с признанием недействительными актов государственных или других органов» № 02-05/35 от 6 января 2000 года.

Основаниями для признания акта недействительным являются:

— несоответствие его требованиям действующего законодательства;

— и/или несоответствие определенной законом компетенции органа, выдавшего этот акт;

— нарушение прав и охраняемых законом интересов предприятия или организации.

Последствиями признания акта недействительным являются:

— признание акта недействительным в связи с внесением изменений в действующее законодательство, с момента вступления в силу законодательного акта, то есть лишь в будущем;

— признание акта недействительным с момента его принятия. Лицам, осуществившим во исполнение такого акта определенные действия (например, передавшим имущество, перечислившим средства и пр.), предоставляется право обратиться с требованием о восстановлении первоначального состояния, если оно не заявлено вместе с требованием о признании акта недействительным.

По иску одного из предприятий о признании недействительным решения исполнительного комитета городского совета хозяйственный суд, по правилам Хозяйственного процессуального кодекса Украины, открывает производство по делу. Во время рассмотрения дела суд изменяет порядок рассмотрения и рассматривает его уже по КАС.

Учитывая то, что КАС прямо не предусматривает признания недействительным акта, суд выносит постановление о признании его недействующим.

Третья сторона по делу, не заявлявшая требования на предмет спора, обжаловала это решение суда.

Во время рассмотрения дела в апелляционной инстанции истец изменяет свои требования и просит суд, согласно пункту 2 статьи 162 КАС, признать решение исполкома противоправным и отменить.

В апелляционном суде выяснилось, что первичные требования истца о признании акта недействительным были потом изменены на признание акта противоправным, а решение суда первой инстанции — о признании недействующим решения исполкома.

Учитывая то, что, согласно части 4 статьи 105 КАС, истец имел право поднять вопрос о признании акта недействительным (исковое заявление может содержать, кроме определенных частью 3 этой статьи, другие требования о защите прав, свобод или интересов в сфере публично-правовых отношений), а суд, согласно пункту 8 части 2 статьи 162 КАС, имел возможность удовлетворить этот иск (суд может принять другое постановление, гарантирующее соблюдение и защиту прав, свобод, интересов человека и гражданина, других субъектов в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны субъектов властных полномочий), суд постановил изменить решение и признать решение исполкома недействительным, так как на этом при подаче иска настаивало предприятие.

Коллизия по этому вопросу была решена, стороны получили решение, правовые последствия которого известны в настоящее время сторонам по делу.

По-моему, при принятии решения о признании актов незаконными, недействующими, неправомерными, противоправными, нужно исходить из оснований (приведенных в приказе № 105/5), а именно: соответствие актов принципам верховенства права, законности, принятие уполномоченным на то субъектом, в определенной законодательством форме и по установленной законодательством процедуре и правилам нормотворческой техники, соответствие актам высшей юридической силы, и доведение до сведения населения в установленном законом порядке.

ФЕДОРЕНКО Олег — главный специалист юридической службы Луганского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов, магистр государственного управления, г. Луганск