Велика Палата Верховного Суду, розглянувши 3 квітня 2019 року в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області (Держфінінспекція в Дніпропетровській області) на постанову Дніпропетров–
ського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року у справі за позовом Держфінінспекції в Дніпропетровській області до товариства з обмеженою відповідальністю «Е» (ТОВ «Е») — про стягнення заборгованості, установила таке.

У вересні 2015 року Держфінінспекція в Дніпропетровській області звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ «Е», в якому просила стягнути на користь державного бюджету завдані відповідачем збитки у розмірі 16 тис. 546 грн 89 коп.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 21 жовтня 2015 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10 березня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України
(КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Позивачу роз’яснено, що спірні правовідносини регламентовані нормами Господарського процесуального кодексу (ГПК) України.

Не погодившись із такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у квітні 2016 року Держфінінспекція в Дніпропетровській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просила скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року і прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Обґрунтовуючи позицію в касаційній скарзі, позивач, серед іншого, вказав, що органи державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень діють як суб’єкти владних повноважень, а цей спір про стягнення коштів стосується реалізації компетенції Держфінінспекції у сфері управління як суб’єкта владних повноважень.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 6 квітня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подан–
ня) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17 жовтня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини 6 статті 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.

З установлених судами обставин справи вбачається, що 4 вересня 2013 року між Лозуватською сільською радою Криворізького району Дніпропетровської області (Лозуватська сільська рада) та ТОВ «Е» укладено договір про виконання робіт на капітальний ремонт приміщення початкової школи — садочка.

Цим договором передбачено, що загальна вартість замовлених робіт становить 21 тис. 273 грн 93 коп., а їх оплата здійснюється протягом трьох календарних днів на підставі актів приймання–передачі виконаних робіт.

У період з 1 січня 2013 року по 1 березня 2014 року Держфінінспекція в Дніпропетровській області провела позапланову ревізію окремих питань фінансово–господарської діяльності Лозуватської сільської ради та виявила порушення, які задокументовано в акті ревізії від 5 грудня 2014 року № *.

За результатами проведеної ревізії встановлено недоотримання державним бюджетом коштів на суму 16 тис. 546 грн 89 коп. у зв’язку із завищенням вартості проектних робіт з капітального ремонту приміщення початкової школи — садочка та вказано, що зазначене порушення допущене головою Лозуватської сільської ради гр–ном А., яким підписано акти приймання–передачі робіт із завищеною вартістю.

З метою усунення виявлених порушень Держфінінспекція у Дніпропетровській області звернулася до суду з цим адміністративним позовом, в якому просила стягнути на користь державного бюджету завдані відповідачем збитки в розмірі 16 тис. 546 грн 89 коп.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю–доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим
законом.

Пунктами 1 і 7 частини 1 статті 3 КАС України (в цьому випадку й далі — у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно–правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

У частині 1 та пункті 5 частини 2 статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно–правові спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно–правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей  2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно–правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Публічно–правовий спір має особливий суб’єктний склад. Участь суб’єкта владних повноважень є обов’язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно–правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб’єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно–правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Для звернення до адміністративного суду суб’єкт владних повноважень, як позивач, має відповідати основним умовам, а саме — має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (Положення).

Відповідно до статті 1 вказаного Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (орган державного фінансового контролю).

Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) відповідно до пункту 1 Положення є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об’єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Згідно з частиною 1, 2 статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб’єктах господарювання державного сектора економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення: інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово–господарської діяльності підприємств, установ та організацій, визначених у підпункті 1 пункту 4 цього Положення (підпункт 5); пред’являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявлені збитків, завданих державі чи об’єкта контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).

Положенням визначено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечене виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якою визначено права органу державного фінансового контролю пред’являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечене виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 3).

Згідно із частиною 2 статті 15 зазначеного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов’язковими для виконання службовими особами об’єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред’являти обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об’єкта контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечене виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачене статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Так, позивачем у цій справі є Держфінінспекція в Дніпропетровській області як суб’єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС України), правовий статус якої визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з яким їй надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою (Лозуватською сільською радою), які мають публічно–правовий характер.

Однак спір у справі, що розглядається, стосується вимоги Держфінінспекції в Дніпропетровській області стягнути з ТОВ «Е» завдані державному бюджету збитки, які виникли у зв’язку із завищенням останнім вартості проектних робіт з капітального ремонту приміщення початкової школи — садочка під час виконання умов договору, укладеного між Лозуватською сільською радою та ТОВ «Е».

Тобто, суб’єкт владних повноважень заявив позовні вимоги до юридичної особи — ТОВ «Е», яке не є підконтрольною установою, владних управлінських функцій відносно відповідача Держфінінспекція в Дніпропетровській області не здійснює, а тому й права позивача на звернення до суду з цим адміністративним позовом до непідконтрольної їй установи, тобто до суб’єкта господарської діяльності, про стягнення коштів (збитків) закон також не передбачає.

Отже, Держфінінспекція в Дніпропетровській області не має права на звернення до адміністративного суду з позовом до непідконтрольної установи — ТОВ «Е» — про стягнення коштів у зв’язку із завищенням останнім вартості проектних робіт з капітального ремонту приміщення початкової школи — садочка під час виконання умов договору, оскільки чинним законодавством такого права у контролюючого органу не передбачено, а відповідач не був підконтрольною установою стосовно позивача при проведенні позапланової ревізії фінансово–господарської діяльності Лозуватської сільської ради.

Відповідно до частини 1 статті 50 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути, зокрема, суб’єкти владних повноважень при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства.

Однак спір за позовом суб’єкта владних повноважень — Держфінінспекції — про стягнення завданих збитків, звернений до непідконтрольної установи, не має ознак публічно–правового характеру, а стосується господарсько–правових відносин між Лозуватською сільською радою та ТОВ «Е».

Саме така позиція за аналогічних обставин висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 серпня 2018 року у справі № 816/2394/16.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно–правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 статті 157 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття судового рішення), є обґрунтованим.

Стосовно вимог касаційної скарги про скасування постанови суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що ця постанова не переглядалася в апеляційному порядку по суті заявлених вимог, а тому підстави для її перегляду в касаційному порядку відсутні.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349, статті 350 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення — без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду постановила:

— касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області залишити без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року — без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

(Постанова Верховного Суду від 3 квітня 2019 року. Справа № 804/13208/15. Суддя-доповідач — Саприкіна І.В. Судді — Антонюк Н.О., Бакуліна С.В., Британчук В.В., Данішевська В.І., Золотніков О.С., Кібенко О.Р., Князєв В.С., Лобойко Л.М., Лященко Н.П., Прокопенко О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Ткачук О.С., Уркевич В.Ю., Яновська О.Г.)