Анастасія ДОБРОЧИНСЬКА

старший партнер ЮК PRAVO GARANT,
м. Київ

Спеціально для «Судового вісника»

Донедавна судова практика з розгляду позовних заяв прокурорів в інтересах держави набувала тенденції залишення таких позовів без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу (ГПК) України — відсутність законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про відсутність процесуальної дієздатності особи, яка подала позов.

Роль прокурора

Наведена правова позиція Верховного Суду (ВС) базується на тому, що прокурор не є альтернативним суб’єктом звернення до суду і не може замінювати належного суб’єкта владних повноважень, що має відповідну компетенцію щодо захисту інтересів держави у відповідній сфері. Прокурор виконує субсидіарну роль та замінює в судовому провадженні компетентного суб’єкта владних повноважень у тому випадку, якщо останній, всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. Мета такого представництва — недопущення незахищеності інтересів держави. Зазначені висновки викладені, зокрема, в постанові об’єднаної палати Касаційного господарського суду у складі ВС від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, постановах Верховного Суду від 6 лютого 2018 року у справі № 927/246/18, від 23 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 926/03/18 тощо.

В ухвалі Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17 йдеться про те, що в разі виявлення прокурором порушення закону та визначення органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави, необхідно насамперед пропонувати такому суб’єкту вжити заходів для усунення цих порушень і лише за наявності достовірних даних про нереагування або неналежне реагування звертатися з позовом до суду. Крім того, прокурор має повідомити про намір звернутися до суду відповідний суб’єкт владних повноважень, навести причини його бездіяльності, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва, та надати підтверджувальні докази, як–то повідомлення, запити, відповіді тощо.

Може змінитися

Проте нещодавно судова практика з цього питання дещо змінилася. Так, Верховний Суд у складі Касаційного господарського суду в постанові від 16 квітня 2019 року у справі № 910/3486/18 скасував рішення суду апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду у зв’язку з відсутністю підстав для представництва прокурором інтересів позивача, оскільки прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідності їх захисту саме прокурором та визначених законом підстав для звернення прокурора до суду. При цьому ВС зазначив, що прокурор не зобов’язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів, а незвернення органу державної влади до суду із відповідним позовом протягом тривалого часу після направлення відповідачу претензії є достатнім підтвердженням наявності у прокурора підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави.

На нашу думку, подання позову прокурором заздалегідь до спливу строку позовної давності є передчасним, а тому важко погодитися з правовою позицією Верховного Суду у наведеній вище справі, оскільки направлення відповідачу органом влади претензії, повторної претензії є діями, спрямованими на захист відповідних інтересів. Такі дії можуть бути розцінені, як неналежний захист, проте навряд чи є нездійсненням захисту.

З аналізу статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 53, 174 ГПК України вбачається, що недотримання процедури, яка повинна передувати зверненню прокурора до суду з позовом в інтересах держави, може унеможливити розгляд заявленого прокурором позову по суті.

Таким чином, суд у провадження якого надійшла позовна заява прокурора в інтересах держави, в першу чергу, відповідно до норм законодавства, вимушений буде перевірити наявність обставин, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб’єктом владних повноважень та які є підставами для звернення прокурора до суду, що зазначаються у позові та в обґрунтування яких прокурором надані допустимі та належні докази, відповідно до вимог процесуального закону; з’ясувати обставини дотримання прокурором «попередньої процедури», встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах.

При цьому поняття «інтереси держави» охоплює доволі широке і недостатньо конкретно визначене коло законних інтересів, вичерпний перелік яких навести неможливо, а тому їх наявність швидше за все буде предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Практика Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) щодо питання ролі прокурора як суб’єкта звернення за захистом інтересів держави також не однозначна і не заснована на абстрактному підході. Наприклад, у рішеннях у справі «Kress v. France» (заява № 39594/98) від 7 червня 2001 року і у справі «F.W. v. France» (заява № 61517/00) від 31 березня 2005 року ЄСПЛ зазначає, що присутність прокурора в судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, бо участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони. А в рішенні  у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02) від 15 січня 2009 року ЄСПЛ зауважує, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу, оскільки обидві сторони мають право на юридичну допомогу, а підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, зокрема, якщо потрібно захистити інтереси держави.

Права власності

Окремо варто звернути увагу на деякі спори у сфері захисту права власності та договірних відносин, в яких участь прокурора теоретично виключається, проте випадки звернення окремих прокурорів з відповідними позовами все ж мають місце.

Статтями 387, 388 Цивільного кодексу України встановлено, що саме власнику належить право звертатися з позовною заявою про витребування майна, яке вибуло з володіння без відповідної правової підстави або поза його волею, а відповідно до статті 152 Земельного кодексу (ЗК) України прав на звернення із позовом про захист права власності належить власнику, землекористувачеві цієї ділянки. Ураховуючи, що, згідно із законодавством України, право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади (стаття 122 ЗК України), у справах про витребування майна чи земельних ділянок прокурор не може бути самостійним позивачем.

Позивачами у справах про зміну умов договору, стягнення штрафних санкцій за неналежне виконання господарського зобов’язання є виключно сторони договору, які відповідно до статті 651 ЦК України, статтей 188, 230, 231 Господарського кодексу України можуть звертатися з такими позовними вимогами. Як приклад можна навести постанову Північного апеляційного господарського суду від 13 листопада 2018 року у справі № 910/8073/18.

Справді, межа щодо наявності підстав для здійснення захисту інтересів держави прокурором занадто тонка. Її не може бути прямо визначено законом з огляду на те, що кожен окремий випадок повинен розглядатися самостійно скрізь призму відповідності принципу рівності сторін, наявності порушення «інтересів держави» і неналежного їх захисту з боку уповноваженого суб’єкта владних повноважень.

Крім того, переліку доказів, які прокурор повинен надати до суду на підтвердження нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави відповідним суб’єктом владних повноважень, жодним нормативно–правовим актом не передбачено.

За таких обставин суд має досить широкі дискреційні повноваження в оцінці підстав звернення прокурора, проте необхідно пам’ятати, що сталість та єдність судової практики з цього питання має визначальну роль. Саме завдяки непохитній правовій позиції суду можливе визначення критеріїв наявності підстав для здійснення захисту інтересів держави саме прокурором.