Велика Палата Верховного Суду, розглянувши 10 квітня 2019 року в порядку письмового провадження касаційну скаргу громадянина Р. на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 5 лютого 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року у справі за позовом гр-на Р. до заступника Генерального прокурора гр-на С., треті особи: заступник начальника другого наглядового відділу Управління наглядової діяльності у кримінальних провадженнях слідчих органів прокуратури Генеральної прокуратури України громадянин О., слідчий в особливо важливих справах слідчого відділу прокуратури Запорізької області гр-н М., — про визнання дій протиправними та зобов’язання утриматися від вчинення певних дій, установила таке.

У січні 2018 року гр-н Р. звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив:

— визнати протиправними дії заступника Генерального прокурора гр-на С. щодо підписання повідомлення про підозру позивачу у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 375 Кримінального кодексу (КК) України, та доручення слідчому в особливо важливих справах слідчого відділу прокуратури Запорізької області гр-ну М. вручити йому повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 375 КК України;

— зобов’язати заступника Генерального прокурора гр-на С. утриматися від вчинення будь–яких дій у кримінальному провадженні від 16 травня 2017 року № * за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 375 КК України, поза межами повноважень, визначених статтею 36 Кримінального процесуального кодексу (КПК) України, та без внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про відповідача як процесуального керівника.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 5 лютого 2018 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року, відмовлено у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Суди зазначили, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами кримінального судочинства.

30 травня 2018 року гр-н Р. звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування ухвали Запорізького окружного адміністративного суду від 5 лютого 2018 року та постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим. Скаржник обґрунтовує свою позицію тим, що оскільки заступник Генерального прокурора гр-н С. не є стороною кримінального провадження № *, порядок оскарження його рішень, дій та бездіяльності КПК України не врегульовано, а відтак, позовні вимоги до нього підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, що вказаний позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.

Прокуратурою Запорізької області здійснювалось досудове розслідування у кримінальному провадженні № * від 16 травня 2017 року за підозрою судді Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя гр-на Р. у вчиненні злочину, передбаченого частиною 1 статті 375 КК України (постановлення суддею завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови), обвинувальний акт в якому направлено до суду для розгляду по суті.

18 серпня 2017 року заступником Генерального прокурора гр-ном С. складено і підписано письмове повідомлення про підозру гр-на Р. у вчиненні злочину, передбаченого частиною 1 статті 375 КК України.

Цього ж дня слідчим в особливо важливих справах слідчого відділу прокуратури Запорізької області гр-ном М. зазначене повідомлення про підозру вручене позивачу.

Не погоджуючись з діями заступника Генерального прокурора щодо здійснення повідомлення про підозру у вказаному кримінальному провадженні, гр-н Р. звернувся з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю–доповідача про обставини справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно–правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб’єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб’єктний склад. Участь суб’єкта владних повноважень є обов’язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб’єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Як правильно установлено судами попередніх інстанцій, предметом у цій справі є визнання протиправними дій заступника Генерального прокурора гр–на С., вчинених у кримінальному провадженні № * від 16 травня 2017 року. Позивач вважає, що здійснення процесуальних дій щодо підписання та вручення йому повідомлення про підозру вчинено неуповноваженою на те особою та з порушенням порядку, встановленого КПК України.

Статтями 276—279 КПК України визначено порядок повідомлення особі про підозру. Водночас статтями 280—483 КПК України врегульовано порядок здійснення кримінального провадження щодо окремої категорії осіб, зокрема професійних суддів.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 481 КПК України письмове повідомлення про підозру судді здійснюється Генеральним прокурором або його заступником.

Тобто, у спірних правовідносинах позивач є учасником кримінального провадження № *, а відповідач виконував функції, покладені на нього КПК України, а тому заступник Генерального прокурора гр-н С. не вчиняв управлінських функцій, а здійснював професійні повноваження в межах кримінального провадження.

За приписами статті 2 КПК України, завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

Частиною 1 статті 303 КПК України визначено виключний перелік рішень, дій чи бездіяльності слідчого або прокурора, які можуть бути оскаржені на досудовому провадженні. Разом із тим частиною 2 цієї статті визначено, що скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314—316 цього Кодексу.

У рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001 роз’яснено, що кримінальне судочинство — це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу — підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку,
встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.

Таким чином, прокурори під час вчинення діянь, пов’язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно–владних управлінських функцій, а тому оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.

Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі  826/2004/18.

Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб’єктний склад сторін у справі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом гр-на Р. і її розгляд в порядку кримінального судочинства є обґрунтованими.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349, статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення — без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду постановила:

— касаційну скаргу гр-на Р. залишити без задоволення, ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 5 лютого 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

(Постанова Верховного Суду від 10 квітня 2019 року. Справа № 808/390/18 (К/9901/52086/18). Суддя-доповідач — Саприкіна І.В. Судді — Антонюк Н.О., Бакуліна С.В., Британчук В.В., Гудима Д.А., Данішевська В.І., Золотніков О.С., Кібенко О.Р., Князєв В.С., Лобойко Л.М., Лященко Н.П., Прокопенко О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Ткачук О.С., Уркевич В.Ю., Яновська О.Г.)